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Aportes para el debate sobre el impuesto al agro

Hace ya algunas semanas, el Presidente de la República presentó al Consejo de Ministros una propuesta para gravar las grandes propiedades de tierra, que tendría como objetivo central frenar el fuerte proceso de concentración de la tierra que se ha verificado en los últimos años. La propuesta también se enmarca dentro del debate que viene desarrollando sobre los escasos avances en materia de reducción de la desigualdad registrados en los últimos años y cierta incapacidad para, a partir de los niveles de crecimiento que se vienen registrando, sentar las bases de un modelo de desarrollo económico más inclusivo.

 

En los primeros meses del año y a raíz de la iniciativa del gobierno de introducir algunos cambios en el sistema tributario, nuestro PIT CNT divulgó un documento en el que se abordaba la complejidad del fenómeno de la desigualdad y en el que se establecían algunas propuestas tributarias tendientes a alcanzar un esquema impositivo más justo, basado en la premisa de que pague más el que tiene más.

Un debate serio sobre la desigualdad requiere abordar estas y muchas otras dimensiones de forma integrada. Bajo esta premisa, incorporar cambios en el sistema tributario es un elemento importante ya que obviamente un esquema impositivo más o menos progresivo determina una distribución del ingreso más o menos equitativa.

Marcando la necesidad de incluir este aspecto en el debate, en el documento sobre cambios tributarios expresábamos que “un modelo de desarrollo con justicia social, que redistribuya, sólo se construye con una política impositiva que priorice la tributación directa. Aquello del que más tiene, más pague” y en relación a la situación particular del agro, nos preguntábamos “¿Es correcto que el sector productivo con más renta y al que más le aumentó el valor de la propiedad, ni siquiera pague el impuesto de primaria?”.

1. Caracterización actual del agro

La superficie total del territorio nacional es 176.215 km2 (aproximadamente 17 millones de hectáreas), de las cuales el 95% se destinan para la producción, las que a su vez están ordenadas de acuerdo a su capacidad productiva en un índice llamado CONEAT. Las actividades agropecuarias se pueden dividir en: cultivos en general, cría de animales y silvicultura (actividades forestales). Todas ellas dependen del uso de la tierra como factor productivo, es decir, como medio para la obtención del bien final.

Forma parte del contexto actual del agro la escasa población que vive y trabaja en los establecimientos rurales. De hecho, la población rural disminuyó más de un 60% en 30 años según los Censos Agropecuarios. El número de trabajadores rurales ha caído menos (15%) pero las condiciones de trabajo y vida no han mejorado sustancialmente a pesar de los avances legislativos de los últimos años.

Más de 157.000 personas que son trabajadores y trabajadoras asalariados rurales recién vieron en el siglo XXI la posibilidad de que se cumplan por ley las ocho horas de trabajo, un derecho que es realidad para los restantes trabajadores y trabajadoras desde principios del siglo pasado. Relaciones laborales cargadas de vicios, de precariedad, de informalismo, donde se violenten muchos de los derechos laborales.

Las trabajadoras y trabajadores rurales han estado reclamando un cambio de “cultura” que ha sido y es – a pesar de todo lo que cuesta asumirlo- parte contexto actual del agro.

Otro aspecto que no debe olvidarse y que caracteriza a “nuestro campo” es la fuerte heterogeneidad que existe entre los productores rurales. Hay que tener en cuenta que “no todo lo que es tierra es oro”: por una lado, las zonas rurales y en particular aquellas ubicadas en las zonas fronterizas y sobre el Río Negro, que a la vez coinciden con las tierras peor clasificadas con el índice CONEAT y que se destinan principalmente a las explotaciones silvícolas, alberga a la mayor proporción de pobreza rural.

Por otro lado, son muchos los pequeños productores familiares los que han visto menguados sus recursos: a pesar de los activos con los que cuentan, mantener una rentabilidad que los incentive a no vender sus propiedades ha sido dificultoso en particular cuando se considera que algunos de los programas relevantes de apoyo a este tipo de emprendimientos han finalizado en 20103.

No obstante, y como se menciona más adelante, existe un 20% de la población rural que se encuentra en condiciones muy favorables. Dicho porcentaje es propietario de grandes superficies de tierra y se ven favorecidos no sólo por sus condiciones como activo, sino también como factor productivo.

2. Contexto económico actual

Deseamos hacer aquí una distinción entre pequeños productores y productores familiares, ya que lo pequeño no necesariamente es ineficiente o generador de pocos ingresos. La consideración a los pequeños productores hace referencia a la variable tamaño del predio. No obstante, la caracterización de un productor familiar hace referencia a las relaciones sociales de producción bajo las que la propiedad de la tierra, el capital u otros activos y el trabajo están íntimamente ligadas a la familia. 3

El contexto internacional de los 6 últimos años fue excepcionalmente favorable a los productos de origen agropecuario, tanto en lo que atañe a los volúmenes demandados como a los elevados precios de exportación de los mismos en los mercados internacionales. Esto profundizó la especialización de las exportaciones uruguayas en aquellos sectores basados en recursos naturales, los que se convirtieron en los mayores “ganadores” de la bonanza económica; y condujo –entre otros factores- al empeoramiento de la distribución primaria de los ingresos, esto es, de la distribución de ingresos antes de la intervención estatal cobrando impuestos y realizando transferencias.

De acuerdo a los últimos datos publicados por el Banco Central del Uruguay (BCU), el Producto Interno Bruto (PIB) de nuestro país, correspondiente al año 2010, alcanzó U$S 40.265 millones, lo cual supone una variación de 8,5% en términos reales respecto a 2009. Por su parte, las actividades de origen agropecuario lo hicieron en 1,1%4 ; en efecto, en el año 2010, el PIB agropecuario alcanzó U$S 3.295 millones, lo que representa 8,2% del PIB global.

En los últimos años se ha venido observando un fuerte dinamismo del mercado de compra-venta de tierras. Entre 2000 y 2010 se registraron 26.276 operaciones, por un total de 6,4 millones de hectáreas, un área equivalente al 39% del total de la superficie disponible5

. El 88% de las transacciones realizadas fueron de establecimientos de menos de 500 há cada uno, lo que indica que son los pequeños productores quienes están abandonando sus tierras y dando lugar al aumento del latifundio.

En el cuadro siguiente se observa que el valor promedio de la hectárea ha crecido de manera prácticamente ininterrumpida, con un valor en el año 2010 ocho veces mayor al que había en 2002.

  

Al espectacular aumento del precio de compra-venta de la hectárea de tierra debe sumarse también el significativo incremento de 260,7% en el precio del arrendamiento entre 2000 y 20096.

Por su parte, distintos factores hacen que el precio de la tierra varíe de un predio a otro. Uno de estos factores es el tamaño de cada uno de ellos. Entre los años 2000 y 2005 el precio de compra-venta de la hectárea en promedio era mayor para aquellas tierras de hasta 500 hectáreas.

Sin embargo, a partir de ese año esta tendencia se revierte y son las tierras de más de 2.000 hectáreas, las que pasan a tener mayor valor. De hecho, entre 2000 y 2009, mientras que el precio promedio de la hectárea de tierras de hasta 500 hectáreas creció 276,6%; para las tierras de entre 500 y 2.000 hectáreas lo hizo 469,7% y para las tierras de más de 2.000 hectáreas el valor promedio de la hectárea aumentó 1.025% en igual período (acrecentándose más de 10 veces su valor).

De esta manera, el precio de mercado promedio de la hectárea de tierra es un incentivo para la concentración en la medida en que el precio por hectárea aumenta cuando más grandes sea los predios que se venden. 

Este dinámico proceso de compra-ventas de tierras fue acompañado por un importante y creciente proceso de concentración de la misma. Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) realizados en base a los Censos Agropecuarios, el 50% de las explotaciones rurales más pequeñas son propietarias de menos del 5% de la superficie total y el 80% del total de establecimientos rurales poseen tierras que representan menos del 20% de la superficie total.

En el otro extremo, el 20% de los mayores establecimientos rurales son propietarios de más del 80% de la superficie total, lo que muestra la gran concentración de la tierra en pocas manos. 

Estos elevados niveles de concentración de la tierra (sumados a la elevada concentración de otras formas de capital) determinan que la riqueza de las personas presente niveles de concentración significativamente más elevados que los que se constatan para el nivel de ingresos.

En la comparación internacional, los niveles de concentración que presenta la tierra en Uruguay son preocupantes. En relación a América Latina, –que es la región que presenta una mayor concentración de la tierra a nivel mundial-, nuestro país se ubica entre los países con mayor concentración y con respecto a los países desarrollados la situación es mucho más alarmante.

En síntesis, existen distintos indicadores que muestran que la propiedad de la tierra se ha concentrado de manera importante en los últimos años como consecuencia del gran incremento en la rentabilidad de la misma. Resulta claro que la combinación de ambos fenómenos contribuye al deterioro en la distribución de ingresos que pese al importante impulso de diversas políticas sociales en los últimos años no ha logrado mejoras importantes.

Adicionalmente, este proceso de concentración de la tierra (a lo que se suma el fenómeno de la extranjerización) ha derivado en que las tierras más caras son las más concentradas, incluso en el marco actual de que la tierra no necesariamente se emplea para producir, pues como se señaló antes abandona paulatinamente su condición de medio (factor productivo) para constituirse en valor en sí mismo (ahorro).

3. Situación actual de la tributación en el agro 

A partir de la implementación de la Reforma Tributaria de 2007, el patrón impositivo del sector agropecuario pasó a basarse en el Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) o el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE), que sustituye al IRA. También se mantuvo la exoneración del Impuesto al Patrimonio (con algunas limitaciones); la exoneración de IVA a insumos y bienes de capital; el IVA en suspenso para productos naturales del agro (con excepción de frutas y hortalizas); y el pago del BPS patronal sobre la superficie explotada, como así también la contribución inmobiliaria rural. A continuación se destacan los principales impuestos que afectan al sector: Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) o Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA):

Los establecimientos que tributan IRAE en forma obligatoria, son los siguientes:

Las sociedades anónimas

Establecimientos agropecuarios con ingresos superiores a 2.000.000 de UI en el ejercicio anterior (aprox. U$S 230.000)

Explotaciones agropecuarias con predios superiores a 1250 hectáreas con Índice CONEAT 100 al inicio del ejercicio.

Establecimientos que realizan a la vez actividad agropecuaria e industrial cuando el producto final es insumo de la industrial, y los ingresos de ésta última superan el 75% total.

El resto de los establecimientos pueden optar por tributar IMEBA o IRAE. En el caso de este último, sustituye al IRA y es el mismo impuesto para empresas agropecuarias y de industria y comercio.

En el caso del IMEBA, se mantienen las tasas sin cambios, agregándose nuevos rubros menores, dejándose abierto a otros productos agropecuarios que determine el Poder Ejecutivo.

Impuesto al Patrimonio: Se mantiene la exoneración del patrimonio afectado a la actividad agropecuaria con excepción de las Sociedades Anónimas con acciones al portador, que tributarán sobre tierra, mejoras y semovientes.

Aportes Patronales a la Seguridad Social: Este sistema toma en cuenta la superficie explotada en lugar del trabajador, a diferencia del resto de las actividades que lo hacen por la cantidad de trabajadores.

Contribución Inmobiliaria Rural (CIR): Grava la propiedad de la tierra en función del valor de catastro. Dicho valor se considera el valor real del inmueble, independiente del valor de mercado. Es fijado por la Dirección Nacional de Catastro, para ello toma en cuenta el índice CONEAT. La forestación está exonerada de esta contribución de acuerdo a la Ley Forestal.

En materia de recaudación del sector, de acuerdo a las últimas estimaciones realizadas por el MGAP, publicadas en el Anuario 2010, dan cuenta que la recaudación proveniente del agro durante el año pasado –descontadas las devoluciones de impuestos indirectos a las exportaciones- se ubicaría en U$S 228 millones (7% del PIB agropecuario – 0,6% del PIB global), lo que representa un aumento de U$S 45 millones respecto a 2009.

Este fuerte incremento está asociado al extraordinario crecimiento en los valores reales de la tierra durante 2010 que afectaron al alza algunos impuestos que utilizan ese indicador para su cálculo7.

En efecto, los impuestos sobre la tierra registran un incremento de 37,5 % respecto a 2009, lo que se corresponde con U$S 89,8 millones; por su parte, los impuestos a la renta, registran una variación de 17,1%, lo que equivale a U$S 84,9 millones; mientras el resto corresponden a impuestos indirectos.

En lo que respecta a la presión fiscal sobre el agro, esto es, el monto total de impuestos que recaen sobre el sector respecto a su PIB sectorial, se mantendría estable respecto a 2009, en el entorno de 6%, lo cual de todas formas representa una disminución respecto a años anteriores a 2009 donde se ubicaba en torno al 7-8%.

Cabe acotar que la presión tributaria del sector se ubica muy por debajo de la media de la economía, que según datos publicados por la DGI ronda el 17%.

4. La propuesta del Poder Ejecutivo

La propuesta manejada hasta el momento por el Poder Ejecutivo oficiaría como un suplemento o adicional a la Contribución Inmobiliaria Rural, que actualmente está establecido en 4 dólares por hectárea anual. Este suplemento gravaría solamente a las extensiones de tierra de más de 2.000 hectáreas de forma progresiva.

Al no alcanzar a los predios menores a 2.000 hectáreas, el impuesto solo afectaría a una minoría de los propietarios de tierras. 

Adicionalmente, el gobierno manejó la posibilidad de destinar lo recaudado por el impuesto (aproximadamente unos U$S 60 millones anuales) hacia obras de infraestructura que tengan un beneficio directo para aquellos sobre los que recae el tributo.

5. Análisis de la propuesta del Poder Ejecutivo8

Si bien puede haber diferencias con la forma en que el gobierno planteó la propuesta, existen varios argumentos por los cuales valorar positivamente la implementación de un impuesto a la tierra. En primer lugar, una medida de estas características supone un avance hacia un sistema impositivo más justo y progresivo en la medida en que grava a un sector minoritario de la población que se encuentra en una situación privilegiada al disponer de la propiedad de grandes extensiones de un recurso natural escaso como es la tierra.

En segundo lugar, a diferencia de otras formas de capital que ante un impuesto eventualmente pueden optar por retirarse a otros mercados, el impuesto a la tierra tiene la ventaja de que obviamente este factor productivo permanece en el país generando trabajo y producción nacional.

Si bien un aumento significativo de la presión tributaria al agro podría desalentar algunas inversiones extranjeras, por la magnitud del impuesto planteado este no parece ser el caso. Además, un análisis de estas características debería contemplar la situación tributaria del sector a nivel regional en la que Uruguay no aparece nada mal posicionado.

Resulta claro que un impuesto de estas características -que oficia como un costo fijo- penaliza la subutilización de la tierra y su uso con fines especulativos. De esta forma, cabría esperar una mayor eficiencia y productividad en los grandes establecimientos, por lo que a las razones basadas en la equidad también es posible sumar argumentos desde el punto de vista de la eficiencia, reforzados por el hecho de que esta clase de tributos son de difícil traslado a otros sectores de la sociedad.

No obstante, la implementación de estos tributos debe ser complementada con políticas productivas de carácter sectorial, que apunten a dirigir la producción hacia aquellos sectores considerados más estratégicos ya que la búsqueda de una mayor rentabilidad de la tierra (para financiar estos mayores tributos) puede conducir a efectos no deseados sobre la producción nacional, como podría ser la producción extensiva de soja.

Por otra parte, el aumento de la tributación según el tamaño de la propiedad, con exoneración para los establecimientos más pequeños, parece ser una vía para intentar frenar el fuerte proceso de concentración vigente en el país, que en otros países se evita además con una legislación que directamente limita la tenencia de la tierra. Sería esperable que un impuesto como el que se plantea logre reducir el valor de la tierra asociado a fines improductivos, y con ello su precio, abaratando su acceso a emprendimientos productivos de menor porte y de forma complementaria, deben proponerse políticas que incentiven a los productores familiares a seguir produciendo y permanecer en el campo.

La efectividad de las medidas tributarias sobre este aspecto dependerá en buena medida de que el monto del impuesto opere verdaderamente como un desincentivo a la concentración, castigando en mayor medida a las propiedades más grandes. En este sentido, parecería deseable que el impuesto no fuera fijo en el tiempo sino que variara –siguiendo alguna relación- en la medida en que varía el precio de la tierra (su rendimiento).

Adicionalmente, a los efectos de avanzar en la desconcentración, un requisito previo consiste en conocer quiénes son los propietarios de la tierra y por ende, eliminar la figura de la sociedad anónima al portador como posible titular de establecimientos rurales.

En el marco de la discusión sobre este tema, también se han manejado argumentos contrarios a un impuesto de estas características debido a que sería injusto o inconveniente incrementar los impuestos a un sector que esté atravesando una coyuntura más favorable que otros. Frente a este tipo de razonamientos, consideramos que en lugar de plantearse si es oportuno incrementar los tributos de uno de los sectores que más se ha beneficiado del proceso de crecimiento económico, corresponde preguntarse si ese sector no goza aún de un tratamiento tributario preferencial frente al resto, y que por lo tanto, su equiparación conduciría a una situación de mayor equidad tributaria.

Como se señaló antes, si bien la Reforma Tributaria implementada en 2007 fue en el sentido de equiparar el sistema tributario del agro con el del resto de los sectores, aún persisten algunas diferencias. Entre ellas, el agro no paga el Impuesto al Patrimonio9, excepto cuando figuren como propiedades de sociedades anónimas con acciones al portador, lo que en definitiva opera como un “impuesto al anonimato”.

Además, su sistema de pago de contribuciones patronales a la seguridad social es diferente al resto de los sectores (se paga por hectárea trabajada y no por trabajador). A estas situaciones, hay que sumarles que los propietarios de los establecimientos no pagan el Impuesto de Primaria.

En este mismo sentido y como ya lo ha planteado el PIT CNT para el conjunto de la economía, cabe preguntarse si se justifican los importantes beneficios tributarios que goza el sector rural a través de las exoneraciones fiscales que otorga la Ley de Promoción de Inversiones. Bajo el nuevo marco normativo, se ha incrementado fuertemente la promoción de proyectos del sector, lo que supone una renuncia fiscal presente y futura realmente significativa.

Considerando el dinamismo del sector y la elevada rentabilidad de algunos rubros, no resulta para nada claro que estos incentivos tributarios que implican un elevado sacrificio de toda la sociedad, efectivamente estén operando como promotores de la inversión por lo que es necesario debatir los efectos y alcances reales de esta ley e introducir cambios tendientes a una moderación de los beneficios al capital.

Por último, no compartimos la posibilidad de destinar lo recaudado en financiar obras de infraestructura que tengan un beneficio directo para quienes pagarían el impuesto.

El gasto público se financia con los aportes de toda la sociedad que a través de Rentas Generales permiten financiar el sistema educativo, el sistema de salud, la seguridad, la infraestructura y muchos otros servicios. Que un gobierno considere prioridades es algo totalmente legítimo y tiene todas las herramientas para hacerlo, pero no es bueno que el gasto se ordene en función del aporte de cada contribuyente.

La idea de generar una especie de mecanismo de “devolución de recursos” a los propietarios de tierras mayores a 2000 hectáreas resulta inconveniente y debe ser el conjunto de la sociedad quien defina -a través del gobierno- las prioridades de gasto en cada momento. Obviamente que todos quienes pagamos impuestos reclamamos que el Estado gaste con la mayor eficiencia y transparencia –elementos en los que resta avanzar mucho- pero ello no se logra a través de estos mecanismos.

En síntesis, son numerosos los argumentos por los cuales acompañar un impuesto de estas características, que entre otros efectos positivos podría contribuir a disminuir la concentración de la tierra y avanzar hacia un sistema tributario más equitativo.

Si bien la medida también tendría efectos deseables desde el punto de vista de mejorar la distribución del ingreso y la riqueza, un abordaje integral de esta problemática exigiría un debate mucho más profundo, no solo sobre cambios tributarios sino fundamentalmente en relación al modelo de desarrollo productivo, el sistema educativo y muchos otros aspectos que intervienen decisivamente en los niveles de igualdad que puede alcanzar un país.

5. Propuestas del PIT-CNT para ser sumadas a las presentadas.

• Eliminar la exoneración de pago del Impuesto al Patrimonio.

• Reincorporar el Impuesto de Primaria.

• Revisar las actuales exoneraciones vigentes en la Ley de Inversiones.

• Eliminar totalmente la figura de la SOCIEDAD ANÓNIMA al portador como posible titular de establecimientos rurales.

• Equiparar el aporte a la seguridad social del sector rural, con el resto de las actividades.


 1 El 85% de las tierras utilizables se destina a la ganadería, le sigue la forestación luego de un importante crecimiento respecto al censo de 2000, con 10%, y finalmente la agricultura con 5%.

2 Los grupos CONEAT no son estrictamente unidades cartográficas básicas de suelo, sino que constituyen áreas homogéneas, definidas por su capacidad productiva en términos de carne bovina, ovina y lana en pie. La descripción de los grupos CONEAT se realiza definiendo los suelos dominantes y asociados según la Clasificación de Suelos del Uruguay, MGAP, 1976.

4 Sin embargo, de acuerdo a la información del portal oficial Uruguay XXI, las exportaciones agroindustriales durante 2010 representaron aproximadamente el 70% de nuestras exportaciones totales.

5 Los datos fueron obtenidos a partir de Estadísticas Agropecuarias (DIEA), del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.

6 Según datos del MGAP.

7 Por ejemplo la Contribución Inmobiliaria Rural y el Impuesto al Patrimonio.

8 Uno de los insumos utilizados para este análisis fue la nota elaborada por Gabriel Burdín y publicada por La Diaria el 02/06/2011 disponible en el sitio web http://ladiaria.com/articulo/2011/6/vamos-a-vercomo-es/

9 . Si bien la reforma plantea que en el resto de los sectores tienda a desaparecer, el proceso será paulatino, y actualmente aún aportan por su patrimonio.

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