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Presupuesto Nacional. Primeras reflexiones.

 

I) El contexto económico del Presupuesto

Las proyecciones macro económicas previstas en el presupuesto las muestra el cuadro 1:


Si sumamos el crecimiento estimado del PBI de 2015 de 2,5 llegamos a un quinquenio con un crecimiento del PBI de 14,5%, cifra menor al crecimiento de los quinquenios anteriores, pero que igual marca un contexto de presupuesto sustentado en el crecimiento económico.

La segunda estimación de refiere a la inflación. No compartimos dicha estimación, pues no hay elementos que muestren un descenso de las presiones inflacionarias ni las derivadas del tipo de cambio ni las vinculadas a las expectativas de inflación. Por otra parte entendemos que un factor central en la defunción de la inflación (que se concentra en alimentos y alquileres como los mayores valores) se encuentra en el proceso oligopólico de la formación de precios a lo largo de la cadena de valor. Por ende entendemos que de no mediar medidas que actúen en la contención de precios es previsible una inflación relativamente constante en el orden de 8 a 9% en todos los años. Respecto a la devaluación vale el mismo comentario.

En tercer lugar se estima que en promedio el salario real crecerá 2% y el empleo de 0,2 a 1 creciendo a lo largo de los años. Ello da como resultado que en el marco de los lineamientos salariales planteados, la participación de la masa salarial en el PBI va a dejar de crecer. De cualquier manera la previsión de crecimiento salarial está asociada a predicciones inflacionarias de muy difícil concreción y por ende el resultado final puede ser de un menor crecimiento del salario real.

II) Los ejes del mensaje presupuestal

El gobierno envía un mensaje presupuestal basado en incrementos a 2 años, replicando luego el segundo año en los tres años siguientes de manera igual y dejando los aumentos de 2018 a 2020 para las respectivas rendiciones de cuentas.

En segundo lugar se prevé reducir el déficit fiscal de 3,5 a 2,5 gradualmente desde 2016 a 2019.

En tercer lugar está previsto mantener (y no aumentar) el gasto sobre PBI los primeros dos años y reducirlo en 2019 en 0,3%.

Para los dos primeros años se prevé un aumento en gasto nuevo de 13.128 millones de pesos que representa un 3,28% de aumento respecto al gasto 2015, menor al 5% previsto de crecimiento del PBI en los dos años.

Al mismo tiempo hay un crecimiento por gasto ya comprometido de 18.676 millones de pesos por aumento de las transferencias a la seguridad social, el aumento de los intereses de la deuda y los seguros de desempleo y enfermedad.

En el caso de las empresas públicas se prevé un aumento de 1% de su aporte a rentas generales (la misma cifra de reducción del déficit fiscal) previendo una inversión en el quinquenio de 3.270 millones de dólares unos 2 mil por debajo del quinquenio anterior.

III) Aspectos compartibles del mensaje presupuestal en línea con la propuesta del PIT CNT

3.1. El ajuste de los salarios.

Las propuestas de incremento salarial se dividen en dos, trataremos aquí lo que se refiere al ajuste del salario y más adelante lo que se refiere al crecimiento del salario.

Respecto al ajuste se propone mantener el artículo 4 de la ley de presupuesto de 2010 que aumentaba los salarios por inflación a través de un aumento inicial por el rango meta del BCU y un correctivo en cada año por la diferencia con la inflación real.

Ello permite asegurar el mantenimiento del salario real de todos los trabajadores y por ende significa una diferencia conceptual muy importante con los lineamientos planteados para el sector privado en tres elementos: se deja de lado la desindexación planteada en el sector privado; el ajuste es anual y no semestral; el correctivo es anual y no bianual.

3.2. Sistema de Cuidados

El sistema aparece distribuido entre los incisos: 15 “Ministerio de Desarrollo social”, 25 “Administración Nacional de Educación Pública” y 27 “instituto del Niño y Adolescente del Uruguay”.

En el período 2016-2017 se asignarán al sistema más de 3.400 millones de pesos, los que llegarán a representar más de 120 millones de dólares, como muestra el cuadro 2, llegando en 2017 a 80 millones de dólares. La mayor parte de los recursos se concentra en gastos de funcionamiento, 65% de los recursos totales dispuestos, las remuneraciones que se consideran para instrumentar el Sistema concentran el 6% y el resto corresponde a inversiones previstas, las que se desarrollaran en su mayor parte en 2017 (más del 60% de recursos de inversiones). Analizando la asignación se puede observar que en el MIDES se concentra el gasto de funcionamiento, mientras que las asignaciones en remuneraciones están concentradas en ANEP e INAU y este último concentra lo relacionado a inversiones.

 

Las acciones previstas para este período según diferentes poblaciones permite destacar que el esfuerzo en inversiones está concentrado básicamente en la primera infancia y los procesos de fortalecimiento institucional concentraran recursos en el primer año (año 2016).

En materia de metas previstas es central la cobertura proyectada para atender primera infancia (0 a 3 años), como muestra el cuadro 3.


En relación a lo previsto para la atención a las personas adultas mayores y con discapacidad, se menciona que se buscará ampliar las personas beneficiarias del Programa de Asistencia Personal y se instrumentará un servicio de Teleasistencia en caso de dependencia leve o moderada.

Si tomamos el aumento previsto en los dos primeros años que dan u n crecimiento de un orden promedio de 40 millones de dólares anuales y expandiéramos linealmente este aumento en los 5 años (cosa que no está prevista en ningún lugar del mensaje presupuestal) llegaríamos a un acumulado final de 200 millones de dólares bastante cercano al objetivo planteado por nosotros de 221 millones.

En este caso la discusión además de los recursos económicos se basa también en la manera de implementar este nuevo sistema con un proyecto de ley que está en el Parlamento y sobre el que la central ya ha elaborado opinión.

3.3 VIVIENDA

En el caso de la inversión en vivienda los créditos presupuestales se plantean en el cuadro 4.


El cuadro permite ver que, acumulada de 2015 a 2019 la inversión ronda los 28 mil millones pesos, es decir un orden de 1.000 millones de dólares. La propuesta de la central planteaba una cifra similar para el quinquenio. El documento de presupuesto maneja 1.300 millones de dólares planteando que, además de estos recursos provenientes del FNV, se sumarán los recuperos de préstamos. Esta propuesta incluye entre las viviendas nuevas 10 mil unidades bajo modalidad cooperativa.

El punto que hasta ahora no podemos discernir es respecto al acceso a dichas viviendas tomando en cuenta la política de subsidios y los programas sociales. Esperamos tener más in formación sobre ello. En el desglose de la inversión que está en el mensaje presupuestal se asigna de 5.800 millones aproximadamente 3.200 a viviendas nuevas; 1.000 a viviendas de jubilados, 800 a vivienda rural y otros 800 entre Plan Juntos (que pasa a depender del Ministerio) y mejoras de barrios, es decir los programas que actúan sobre los sectores de pobreza estructural.

Por ende creemos que la inversión es muy importante y el debate debe centrarse en las medidas de acceso (los subsidios a la cuota, Facilidades de compra, etc.) para que el proceso de construcción sea accesible para los deciles más bajos de ingresos porque además el monto de programas para sectores de pobreza estructural es bajo.

IV) Aspectos de incertidumbre que presenta la propuesta presupuestal con los datos aportados.

4.1. El INAU

El INAU tiene una participación importante como receptor de fondos nuevos en el presupuesto quinquenal a 2017.

Sin embargo como ya vimos más arriba una parte de ellos (aproximadamente 818 millones de pesos en 2017) son parte del proyecto Sistema Nacional de Cuidados. Otra parte importante es para el sistema SIRPA, por lo tanto los recursos propios para el INAU rondan la cuarta parte de los asignados y su distribución no queda clara en el mensaje presupuestal. Por ende se requieren más datos para analizarlo, aunque descontados el sistema de cuidados parece ser un aumento pequeño para la propia estructura del INAU en lo que se refiere a las líneas de trabajo con pobreza estructural.

El total sumado es de 1.507 millones de pesos que representa el 11,5% del total incremental en 2017, como muestra el cuadro 5.

4.2. Protección social

En el caso del área de protección social dividimos el rubro en dos grandes grupos: las transferencias a la seguridad social por el déficit de las cajas y los gastos en la red de asistencia social. El sistema de cuidados integra esta área pero ya fue analizado como ítem específico y los cambios en las asignaciones familiares lo analizaremos por separado.

Respecto al presupuesto de la red de asistencia social, los datos del presupuesto no desglosan incremento en las partidas focalizadas dedicadas al apoyo a esta red. En principio parecería deducirse que los programas de alto impacto presupuestal (Tarjeta Uruguay Social, Uruguay Trabaja y Socio Educativos) mantendrían su presupuesto vigente e incrementarían sólo por los indicadores de ajuste. Sin embargo no podemos abrir opinión sobre esto dada la manera que está presentada esta dotación presupuestal en cifras globales y no desglosadas.

Respecto a la expansión del programa 7 zonas y de sus programas partícipes (Cercanías, Uruguay Crece Contigo y Jóvenes en red), más allá de sus cambios institucionales no se mencionan aumentos en su dotación presupuestal de cara a su universalización.

Está claro que en este incremento una mitad es el sistema de cuidados y en el resto hay una parte importante (casi todo en inversión y parte de las remuneraciones) que son para el sistema SIRPA.

4.3. INFRAESTRUCTURA

En el caso de infraestructura vial la inversión prevista para 2017 es de 5.500 millones de pesos, que representa el valor de linea de base de 2015 más 850 millones de aumento en 2017, con lo cual se llega a 6.350 millones de pesos (siendo aproximadamente 200 millones de dólares ) que luego se repite en 2018 y 2019. Si tomamos la cifra que aparece en vialidad en el documento de inversiones estatales (incluyendo CVU) es de 1.590 millones en el quinquenio. Si acumulamos la inversión prevista en el mesnaje presupùestal estaríamos en un orden de 920 millones de dólares, por lo cual de no mediar incrementos en el período 2018 a 2020, la cifra no es compatible con el documento de inversiones.

V) Los aspectos en contradicción con la propuesta presupuestal del PIT CNT

5.2. El aumento de salarios

El cuadro 6 muestra los aumentos que hasta ahora se han planteado:


A este cuadro faltan los aumentos en el Ministerio del Interior. Solo están tomados en cuenta los aumentos de rubro 0 que van a trabajadores ya en planilla y no se toma en cuenta la creación de cargos, ni la presupuestación de tercerizados cuyo gasto ya se hace. Tampoco se toman en cuenta el aumento de cargos de confianza o los aumentos salariales de personal de dirección en diferentes ministerios. Por ende el aumento salarial estaría en 2007 absorbiendo dos terceras partes del incremental de la masa salarial sobre el PBI.

5.2. EDUCACIÓN
El proyecto de presupuesto prevé un crecimiento del gasto en ANEP, UDELAR y UTEC de 5 mil millones de pesos lo que representa un 9% de aumento en referencia a sus presupuestos vigentes en 2015 y un aumento general del gasto educativo del orden de 6 mil quinientos millones, donde el rubro más significativo con más del 30% de incremento es CAIF y CENFORES.

Los cuadros 7, 8, y 9 (del anexo) nos muestran el presupuesto vigente, el aumento propuesto y el presupuesto que resta para 2017 a precios y dólares constantes.
Una primera conclusión es que esto lleva el gasto educativo en dos años del 4,51 al 4,7% del PBI. Si expandimos este crecimiento linealmente hacia 2020 ya que en el caso de los salarios así se ha manifestado y dado que los salarios son el 80% del gasto en ANEP y UDELAR y 72% del total. Si es sostenible razonar en esta linea, en ese caso llegaríamos en 2020 al 5% de gasto educativo sobre PBI.

Sin embargo si aspiramos llegar al 6% en 2020, el aumento de cada uno de los 3 años siguientes debería ser de 0,43% del PBI, es decir 1,3% en los tres años y no un promedio de 0,10 por año.

Si propusiéramos un aumento lineal a lo largo de los 5 años para llegar al 6%, deberíamos llegar en 2017 a 5,10 es decir un aumento de 0,3 por año y dejar 0,9 para los 3 años restantes. Ello significa que debieran incrementarse los recursos en educación en 450 millones de dólares, es decir el doble del aumento enviado en el proyecto de ley de presupuesto, como muestra el cuadro 10.

 

Por ende una segunda conclusión es que la distancia del proyecto bianual con el quinquenal es muy grande. Si lo llevamos a dólares 2015 el aumento de los dos años fue de 230 millones de dólares (poco más de 100 por año) y el aumento necesario en los tres restantes es de unos 1.000 millones de dólares, es decir unos 350 por año, lo que debería a dólares 2015 triplicar el ritmo incremental, como muestra el cuadro 11.


Una tercera conclusión es que el rubro que más aumenta es la asignación a CAIF en línea con lo que veremos más adelante en el sistema de cuidados y por ende la participación de ANEP UDELAR y UTEC baja levemente de 85 a 84% en el total del gasto educativo producto de que el aumento es menor en estos tres ítems que en el resto.

Los aumentos no salariales son en gasto de funcionamiento, mientras que no hay incremento en el gasto en inversiones sino que se asigna a ese rubro la línea de base 2015 con los ajustes de precios que corresponda. Ello significa unos 2 mil quinientos millones (es decir unos 85 millones de dólares) más una previsión importante de aumento de obras por el sistema de participación público privado (PPP). El cuadro del propio presupuesto muestra las obras planteadas con esta cifra anual de inversión presupuestal y las que se prevén con PPP.

Un detalle relevante es que el aumento salarial está en Partidas a reaplicar y no en los gastos de la ANEP, (art 619) y faculta al Poder Ejecutivo a trasladar a inversiones ese dinero (2 mil 500 millones pesos en 2017) si no se alcanza acuerdo con los gremios. En presupuestos anteriores nunca antes una partida salarial estaba sometida a tal situación.

5.3 Ciencia y Tecnología

Según las estimaciones realizadas en 2014, el gasto aplicado a ciencia tecnología e innovación representaba el 0,45% del PBI. En ese año el presupuesto asignado a PEDECIBA, ANII, CLEMENTE ESTABLE y PASTEUR representaba un orden de 800 millones de pesos y el aumento de estos 4 organismos para 2017 representa.
Sin embargo está lejos de llegar al 1% que se proponía aún si expandimos linealmente lo otorgado en estos dos años a los 5 años.

5.4. Salud - ASSE

El proyecto de presupuesto prevé un aumento del área de Salud para ASSE de 1.050 millones de pesos en 2017, según muestra el cuadro 12. Ello representa unos 36 millones de dólares en dicho año. Al mismo tiempo que ello representa la mitad del aumento para ASSE propuesto por el PIT CNT (180 millones en el quinquenio, es decir 72 millones en dos años), su distribución no se alinea con la propuesta de los sindicatos. Por un lado para salarios de los actuales trabajadores sólo destina 265 millones pesos (el resto es para creación de cargos o pagar cargas legales de la presupuestación de comisión de apoyo lo que no representa un gasto público incremental, pues es además un ingreso de la seguridad social reduciendo su déficit) que significa un incremento de la masa salarial (contando el pago a trabajadores de las comisiones de apoyo) de 1,5% en dos años. Por otro lado el 60% del incremento (el resto es aumentar partidas de condiciones de trabajo) es para trabajadores de enfermería esa decir que sólo implica aumentos para una tercera parte de los trabajadores aproximadamente.

5.5. Otros

Es de hacer notar que en el mensaje presupuestal no hay referencias incrementales al Poder Judicial cuyo valor incremental es 0, mientras que el mensaje del propio Poder solicita un incremento de 5 mil millones de pesos en 2016 (de ellos 915 millones representa la partida de equiparación salarial) y un promedio de 3 mil millones adicionales de 2017 a 2019. Tampoco hay financiamiento para las reformas previstas en el Poder Judicial.

Tampoco hay presupuesto para la implementación de la ley de medios, lo cual pone en riesgo su puesta en marcha.

En el caso del IRCCA organismo encargado de la legalización del Cannabis se le otorgan 15 millones de pesos anuales, pero al mismo tiempo no hay financiamiento adicional para el resto de la política de drogas, en particular para los centros de promoción y prevención que se desarrollaron mucho en el período anterior y cuyo funcionamiento entonces estaría en riesgo.

5.6. Empresas Públicas

Las empresas públicas tienen su propio presupuesto y se debe entregar antes del 31 de diciembre de cada año. Por otra parte en el consejo salarial de rama no se han hecho anuncios sobre salarios ya que el convenio vencía en diciembre.

Por ende el presupuesto tiene escasas referencias a las empresas y se concentran todas en la exposición de motivos tanto en lo que se refiere a sus inversiones como en relación a la mejora de su resultado operativo y en los resultados de déficit de las cuentas públicas.

Comienza aludiendo una gran responsabilidad del deterioro fiscal a las empresas públicas, cosa que no se fundamenta en números posteriormente, aunque alude que fue por aumento de inversiones. Ello llevó a que su aporte al resultado global del sector público bajara a 2,3% del PBI y se espera suba a 3,3% del PBI.

Ello será el resultado de una mejora de su resultado operativo que, como muestra el cuadro 13 (del anexo), es de 110 millones de dólares al año o sea 440 millones de aporte fiscal al final del 2019 y por otro lado de una reducción de sus inversiones que como muestra el cuadro 14 (del anexo) será de 3,270 millones de dólares en el quinquenio unos 2 mil millones menos que en el quinquenio anterior.

Los proyectos concretos sobre los que asientan estos 3,270 millones de dólares pueden verse en las páginas 70 a 87 de la exposición de motivos de la ley de presupuesto.

VI) CONCLUSIONES Y DIFERENCIAS CON NUESTRAS PROPUESTAS

En primer lugar respecto al tema salarial las diferencias se ubican en los siguientes items:

a) La propuesta de aumentar salarios por inflación más PBI no ha sido tomada en cuenta y ha sido sustituida por que la masa salarial aumente por PBI, Al mismo tiempo, a cuenta de que faltan algunos datos este objetivo tampoco estaría en el presupuesto. El único sector cuyo aumento estaría en los dos primeros años por encima del PBI sería el de educación con un aumento del 3,5%. Sin embargo sobre este punto dos observaciones. La primera es que en el caso de la educación la propuesta de la central incluía un aumento del orden del 7,5% anual y por otra parte este aumento aún no ha sido adjudicado dado que en el mensaje presupuestal está en el inciso Partidas a Reaplicar y sólo va a salarios de ANEP en caso de firmarse un acuerdo salarial antes del 31 de diciembre de 2015.

b) no se incluye la partida de salario vacacional.

c) En el caso de salud la propuesta está muy por debajo de la de la central y además se refiere sólo a un grupo de funcionarios de enfermería.

d) en caso de judiciales no se prevé aumento.

e) en el caso de la administración central (excepto interior y defensa) el aumento es de 0,6% por encima de la inflación.

En segundo lugar respecto al tema de Educación la propuesta a dos años lleva al 4,7% del PBI. El ritmo de incremento de los recursos en los últimos 3 años debería triplicar el ritmo previsto para llegar al 6%. La propuesta de la central del 6% si se tomara proporcional en los dos primeros años debería llegar a 5,1%, por lo cual en este tema la lejanía es muy importante. Como hemos mostrado en nuestro modelo de simulación con un aumento salarial de 30 mil pesos de 2015 en 2020, le gasto educativo si llega al 6% del PBI.

En tercer lugar respecto al gasto en salud para ASSE, la propuesta de la central, llevada a proporcionalidad en dos años, es el doble para 2016 y 2017.

En cuarto lugar en referencia al sistema de cuidados la propuesta de dos años es relativamente proporcional a la propuesta de la central, por ende aquí la única reflexión presupuestal es la incertidumbre de su continuidad en la misma proporción de 2018 a 2020.

En quinto lugar respecto a vivienda la propuesta presupuestal es un monto importante y el análisis debe centrarse en los temas de acceso.

En sexto lugar respecto a protección social y erradicación de la pobreza por un lado todo el cambio en el sistema de asignaciones familiares que hemos propuesto no se ha tomado en cuenta y por otro lado respecto a la red de asistencia social se da un incremento cuyo contenido no es desagregado y no sabemos si es comparable con la propuesta de erradicación de pobreza y programas focalizados planteado en el documento de la central.

En séptimo lugar las transferencias a la seguridad social aumentan y se fundamentan en transferencias propiamente dichas en aumento de los seguros de desempleo y de enfermedad y en el ingreso de las tandas faltantes de jubilados al FONASA y de los familiares desde 2012. Es de destacar en este ítem el importante peso dentro de las transferencias a la seguridad social de la asistencia a los retirados de las FFAA que pasa de 8 mil a 9.200 millones de pesos entre 2015 y el resto de los años y representa un 12,5% del total de las transferencias de rentas generales a la seguridad social.

Hecho este análisis podemos concluir como puede verse en el documento de la central el cumplimiento de las metas presupuestales planteadas para los 5 años estaba muy por encima de los recursos inerciales por el crecimiento del PBI y requería de nuevos recursos.

Una vez conocido el mensaje presupuestal y sus datos para 2017 se muestra la enorme dificultad de elaborar un presupuesto que al mismo tiempo, contemple los objetivos programáticos anunciados, mantenga al menos la masa salarial sobre el PBI, reduzca el déficit fiscal y no contemple aumentos en los recursos.

Pensemos que en el caso de educación se agregan 100 millones de dólares por año y se requieren en los tres restantes 350 por año; que en el caso de salud se agregan 18 por año y se requieren para culminar el aumento de ASSE al presupuesto mutual 48 millones en los tres años finales y así sucesivamente.

El gran dilema planteado es que para cumplir los objetivos buscados, solo es posible si se aumentan los recursos, es decir mejorar los ingresos del estado, estamos hablando de los tributos. Debemos continuar con la reforma tributaria iniciada en la primera administración Vázquez y que tenía como definición una justicia tributaria donde el que tiene más aporte más. Es necesario iniciar un gran debate sobre impuestos que permita seguir construyendo un país productivo con justicia social.

Debemos tener en cuenta además que en nuestros cálculos se mantenía constantes en porcentaje presupuestal las transferencias a la seguridad social y los intereses de la deuda. En el mensaje aumentan, lo que hace más grande la brecha y por lo tanto el dilema presupuestal.

Por ende entendemos que este presupuesto al ser a dos años limita la proyección de las mejoras de los rubros, genera incertidumbre su continuidad y al mismo tiempo la parte incremental de dos años está lejos si la llevamos linealmente para los cinco años.

En ese sentido reafirmamos la conclusión de nuestro documento de que sin incorporar recursos nuevos en materia tributaria, sin la posibilidad de usar reservas para las inversiones, corre serio riesgo poder cumplir las principales metas presupuestales (salarios, educación, cuidados, salud, infraestructura, vivienda).

Montevideo, Setiembre 2015.

 

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