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Mercado de Trabajo y Políticas de Empleo

El presente trabajo, realizado por el equipo de Investigación del Instituto Cuesta Duarte, se enmarca en el proyecto de fortalecimiento y asesoramiento al Equipo de Representación de la Junta Nacional de Empleo (ERT-JUNAE).

El objetivo del mismo es iniciar un espacio de diálogo y reflexión en los temas vinculados al mercado de trabajo y las políticas de empleo con la finalidad de reforzar las propuestas que puedan llevarse adelante desde la representación de los trabajadores.

En la primer parte se abordan aspectos relacionados con el mercado de trabajo y el empleo. Posteriormente se realizan algunas consideraciones sobre las políticas de empleo.

 

Empleo

Acercarnos al mundo del trabajo significa pensar en mucho más que en una actividad de producción: significa reflexionar acerca de temas tan importantes como la apropiación social de las riquezas y de los conocimientos, las relaciones de clase, las cuestiones de poder, del Estado, de la ideología, incluso en la ambición de un proyecto de sociedad caracterizada por la abolición de la fuerza de trabajo como mercancía. Así, el trabajo es estratégico para la interpretación de los cambios sociales.

Conocer la realidad laboral de una sociedad es central tanto para la comprensión de los problemas fundamentales que atañen al trabajador como para el diseño de las herramientas y decisiones que les permitan influir sobre su organización, en la lucha por conquistar mejores condiciones de vida y de trabajo.

En este documento se abordan los conceptos y formas más frecuentes que se utilizan para medir y definir las características y los problemas que involucran al trabajo, con el objetivo de hacerlos más accesibles y, por lo tanto, verdaderamente útiles para sus protagonistas. A su vez, se hará una revisión de los mecanismos con los que se cuenta para solucionar los principales problemas que enfrentan el mercado de trabajo. En este sentido, se plantearán los conceptos relacionados a la temática de políticas de empleo, tan necesarias para mejorar las relaciones y condiciones que se encuentran en el mercado de trabajo.

La fuerza de trabajo no integra un todo homogéneo: existen diferencias vinculadas al sexo; a los niveles socio-económicos de partida (acceso a la educación y a los procesos de calificación); a la conexión con los circuitos de trabajo formal e informal; diferencias vinculadas a la edad; etc. En consecuencia, existen grupos de trabajadores que se encuentran más expuestos que otros a sufrir problemas de desempleo, baja remuneración y exclusión.

Por lo tanto, ya no se puede abordar la problemática del mercado laboral desde una perspectiva dicotómica: empleados-desempleados, ya que el desempleo no es el único problema que se presenta en el mundo del trabajo. También aquellos que tienen un puesto de trabajo pueden presentar distintos problemas en su inserción laboral. La falta de seguridad y estabilidad en el trabajo, el subempleo y la informalidad; junto con los bajos ingresos que éstos normalmente conllevan, han pasado a ser cada vez más problemas comunes del mercado de trabajo.

En segundo lugar, el mercado laboral no puede ser visto como un todo homogéneo, principalmente porque los individuos que se enfrentan al mismo no son homogéneos al momento de buscar ó encontrar un puesto de trabajo.

Las mujeres y los jóvenes son dos grupos particularmente problemáticos al momento de enfrentarse al mercado laboral. Si a esto se suma la diferencia de calificaciones que se presentan a la interna de estos grupos, las cuales están ligadas a su vez a otros factores como el nivel de ingresos ó la región geográfica de pertenencia del individuo; encontramos que el mercado de trabajo no es una sino varias realidades diferentes.

Clasificaciones de la población en función de su inserción en el mercado de trabajo

La mano de obra con la que cuenta una economía no se corresponde con la cantidad de habitantes que ésta tiene. La población que efectivamente puede ser empleada está limitada por factores como la edad, la calificación, la disposición real a trabajar y otros. Es debido a esto, que podemos clasificar a la población de acuerdo a su relación con el mercado de trabajo.

El factor edad va a ser el primero en considerarse. Hasta cierta edad, los seres humanos se encuentran en un período de formación intelectual y social, y no integran la fuerza de trabajo de un país. En Uruguay, este límite se ubica en los 14 años. Sin embargo, esta es una convención cultural y no es necesariamente la misma en todos los países del mundo. En el resto de Latinoamérica, por Mercado de Trabajo y Políticas de Empleo ejemplo, suele tomarse los 12 años como la edad mínima admitida para ingresar al mundo del trabajo.

Utilizando este primer factor, definimos la Población en Edad de Trabajar (PET), como aquella compuesta por todos los habitantes de 14 años y de más edad1.

La Población Económicamente Activa (PEA) es solamente una parte de la PET, está formada por las personas de 14 años de edad o más que tienen trabajo o están buscando uno. Es decir, que se trata de aquellos individuos que están trabajando o están disponibles para insertarse en el mercado laboral.

La PEA es solamente una parte de la PET ya que no toda la población en edad de trabajar efectivamente decide hacerlo. Aquellas personas que durante el período de referencia no trabajaron o no realizaron gestiones para lograr un empleo se las clasifica como personas económicamente inactivas, constituyendo la llamada Población Económicamente Inactiva (PEI).

En esta decisión juegan principalmente tres factores. En primer lugar, hay una parte de la población en edad de trabajar, que decide retrasar su ingreso al mercado laboral, extendiendo así el período de formación o calificación. Es decir, se trata de aquellas personas que están estudiando.

En segundo lugar, están aquellas personas que por llegar a cierta edad deben retirarse del mercado de trabajo, o sea, los jubilados. En Uruguay la edad de retiro para ambos sexos es de 60 años y además deben cumplir el requisito de tener 35 años de aportes jubilatorios. También entran en este grupo quienes viven del cobro de una pensión.

Por último, hay una parte de la población en edad de trabajar que voluntariamente decide no hacerlo. Este grupo está formado tanto por aquellas personas cuyos ingresos provienen del cobro de rentas y no desean trabajar, como por aquellas que únicamente trabajan en el ámbito de su hogar (las amas de casa, que muchas veces no ingresan al mercado laboral porque el costo que les implica dejar solo el hogar es mayor que la remuneración que pueden obtener en el mercado). Si bien en este último grupo, hay generación de valor (elaboración de comida, vestimenta, etc.), las estadísticas oficiales los consideran inactivos.

De este modo, la población en edad de trabajar es igual a la suma de la población económicamente activa y la población económicamente inactiva (PET = PEA + PEI).

Además, cabe aclarar que dentro de la PEI están aquellas personas que desean trabajar y están disponibles para ello, pero que han abandonado la búsqueda de trabajo. Esto puede deberse a que han pasado largos períodos buscando trabajo sin encontrarlo, como a la existencia de altas tasas de desempleo en la economía, que les lleva a pensar que posiblemente no lo encuentren. A este grupo se le llama trabajadores desalentados (TD) o desocupados ocultos (DO), en contraposición con el resto de la PEI que son inactivos plenos (IP).

Así, la PEI se compone de inactivos plenos y desocupados ocultos (PEI = IP + DO).

Por su parte, la PEA está compuesta por personas que se encuentran en situaciones muy disímiles. En primer lugar, está compuesta tanto por ocupados como por desocupados. 

A su vez, dentro de la parte de la PEA que se encuentra efectivamente ocupada, también hay situaciones muy distintas. Dentro de este grupo están tanto quienes perciben una remuneración por trabajar, o sea que venden su fuerza de trabajo en el mercado a cambio de un salario, como aquellas personas que trabajan, aunque sin percibir una remuneración (este es el caso de los trabajadores en empresas familiares).

La definición operativa que utiliza el Instituto Nacional de Estadística (INE) de ocupados comprende a “todas aquellas personas de 14 años o más de edad, que trabajaron por lo menos una hora la semana anterior a la encuesta, o que no trabajaron por estar de vacaciones, o por enfermedad o accidente, conflicto de trabajo, a causa del mal tiempo, averías producidas en las maquinarias o falta de materias primas, pero tienen empleo al que seguramente volverán.”

Además, quienes están efectivamente ocupados pueden no estarlo en las mejores condiciones, por lo tanto los ocupados pueden clasificarse en ocupados plenos y ocupados con limitaciones.

Los ocupados plenos son aquellos que están trabajando a tiempo completo o a tiempo parcial en forma voluntaria, que están cubiertos por el sistema de Seguridad Social y que gozan de todos los derechos que otorga el trabajo.

Los ocupados con limitaciones en cambio, son aquellos que presentan algún tipo de carencia en su inserción laboral. Dentro de los ocupados con limitaciones encontramos:

• Trabajadores subempleados.

Los trabajadores subempleados son, según el INE, trabajadores que están ocupados menos de 40 horas a la semana, y manifiestan el deseo de trabajar más horas y están disponibles para hacerlo.

La existencia de subempleo trae aparejado dos clases de problemas: por un lado, la no utilización plena de la fuerza de trabajo disponible en la economía, ya que hay personas que no trabajan todo el tiempo que tienen disponible o no utilizan todas las habilidades y capacitación en el empleo que poseen. Por otro lado, estar subempleado significa en muchas ocasiones un nivel de ingresos menor al requerido por el trabajador y su familia.

Trabajadores precarios.

De acuerdo a los datos disponibles en Uruguay, la precariedad se define por no estar protegido por los beneficios sociales que genera el trabajo.

Específicamente, se consideran como trabajadores precarios a aquellos que no realizan aportes a ninguna caja de jubilaciones. Según esta definición la precariedad está asociada al empleo asalariado, quedando excluidas las modalidades de autoempleo.

De las definiciones de precariedad y subempleo, se desprende que ambas características no son excluyentes. En general, mientras que el subempleo se asocia a factores más coyunturales y tiende a moverse a la par del desempleo, la precariedad es un fenómeno estructural de la economía uruguaya, ya que aún en momentos de crecimiento económico, el trabajo precario no disminuyó, sino todo lo contrario.

A su vez, la precarización del trabajo es un problema que no se reduce al ámbito laboral del trabajador. El trabajador precario, al no contar con los derechos que normalmente le corresponderían como trabajador, ve deteriorado su sentimiento de ciudadanía. Se da una pérdida de la noción de lo que por derecho le corresponde al trabajador, y la precariedad se instala como una característica normal del mercado de trabajo.

Trabajadores informales.

Estos trabajadores no necesariamente son ocupados con limitaciones. Concretamente en nuestro país esta categoría incluye a trabajadores por cuenta propia, trabajadores familiares no remunerados y asalariados en el sector privado de la economía o patrones en empresas de menos de cinco personas, excluyendo a profesionales, técnicos y afines. Evidentemente las modalidades laborales que cubre esta clasificación presentan grandes heterogeneidades, ya que es probable que abarque tanto a trabajadores con serios problemas de ingreso y productividad, como a trabajadores en microempresas cuyas condiciones laborales, sobre todo en términos de adecuación de las calificaciones y salario, son mejores aún que las del sector formal. 

Entonces, aunque el concepto teórico de informalidad está estrechamente ligado al de precariedad, la definición de informalidad del INE no necesariamente implica limitaciones en el empleo. Los últimos trabajos realizados por Amarante y Espino (2007)2, concluyen que en nuestro país existe una relación directa entre informalidad y desprotección social, en tanto esta última es una de las características salientes del empleo informal. Las autoras señalan que la informalidad es un fenómeno relativamente estable a nivel nacional, que no registra cambios significativos a lo largo de los ciclos económicos. Mientras que la desprotección social ha aumentado en los últimos años, aunque en 2005 se produce una reducción.

Volviendo al esquema general, por último, parte de los activos que desean trabajar no están empleados y por lo tanto forman parte de lo que se conoce como desempleo abierto. Las personas pueden hallarse sin trabajo porque la empresa bajó el nivel de actividad o porque cerró (los desocupados propiamente dichos) o porque buscan trabajo por primera vez. A su vez, dentro de los desocupados propiamente dichos se encuentran tanto aquellos que reciben un subsidio estatal (Seguro de paro) como los que no.

La existencia de un gran porcentaje de empleos con limitaciones, muestra que el desempleo, pese a ser el problema más grave del mercado laboral, ya que el trabajador pierde completamente su fuente de ingreso, no es el único. Tanto el subempleo como la precariedad y la informalidad son formas de inserción en el mercado laboral problemáticas, tanto para el trabajador como para la economía en su conjunto.

Indicadores del mercado de trabajo

Una vez clasificada la población de acuerdo a su relación con el mundo del trabajo, podemos generar distintos tipos de mediciones que nos permitan conocer las características del mercado de trabajo. Así, los indicadores del mercado de trabajo son:

La tasa de actividad (TA) es un indicador que mide la relación entre la población económicamente activa (tanto ocupados como desocupados) y quienes están en edad de trabajar (mayores de 14 años). Si decimos que la tasa de actividad para el 2006 fue de 60.9%, significa que de 100 personas en edad de trabajar, efectivamente lo hacían o estaban dispuestas a hacerlo 61. Por esto podemos afirmar que la tasa de actividad constituye un indicador de la oferta de trabajo.

TA = Población Económicamente Activa/Población en Edad de Trabajar*100.

Es posible construir este indicador para las diferentes ramas económicas. Así, calculando el cociente entre la PEA asociada a una determinada rama de actividad y la PET específica, podemos contar con tasas de actividad específicas para la Construcción, la Industria, etc. También se puede construir tasa de actividad específica para las mujeres, los hombres o la de ciertos grupos etáreos.

La tasa de empleo ú ocupación (TE) indica la proporción de empleados respecto al total de personas de 14 años de edad o más. Este es un indicador del nivel de demanda de mano de obra de una economía por parte de los empleadores.

TE = Ocupados/Población en Edad de Trabajar*100.

La tasa de empleo para el 2006 fue del 53.9%, lo que significa que de 100 personas en edad de trabajar, solamente 54 estaban efectivamente trabajando. Esta cantidad es evidentemente menor al número de personas en edad de trabajar que estaban dispuestas a hacerlo, ya que una parte de quienes estaban disponibles para trabajar no consiguieron trabajo. También aquí –como en los restantes indicadores- es posible realizar indicadores específicos según región, rama de actividad, sexo y edad.

La tasa de desempleo (TD) mide la relación entre el total de desempleados y la población económicamente activa.

TD = Desempleados/Población Económicamente Activa*100.

Para el año 2006, la tasa de desempleo fue de 11.4%, esto significa que de 100 activos, 11 estaban desempleados.

También se pueden calcular las llamadas Tasas Específicas de Desempleo. Éstas se obtienen como el cociente entre el número de desempleados de un determinado sector o grupo de la sociedad y la PEA total asociada al mismo. Así por ejemplo, se puede calcular la tasa de desempleo femenina (Mujeres desocupadas/PEA femenina) o la tasa de desempleo para distintos tramos de edad.

Las tasas específicas de desempleo son particularmente importantes, ya que revelan determinadas características del mercado de trabajo. Para el caso uruguayo por ejemplo, la tasa de desempleo femenina alcanzó en el 2006 cerca del 14.2%, mientras que la tasa de desempleo en los jóvenes (considerados éstos como los menores de 25 años) superó el 28.2%. Ambas tasas de desempleo específicas están por arriba de la tasa de desempleo general, lo que indica que son los jóvenes y las mujeres los principales grupos vulnerables excluidos del dentro mercado laboral uruguayo.

Para tener una visión completa del fenómeno del desempleo, es necesario analizar otro indicador que permite evaluar la situación de quienes no están empleados y que es la duración del desempleo. Para el año 2006, la duración promedio del desempleo es de más de 12 semanas. Esto significa que en promedio un trabajador demora más de tres meses en encontrar un trabajo una vez que queda desempleado teniendo esto repercusiones sobre su futura reinserción laboral, con pérdida de autoestima o incluso capacidades que anteriormente poseía.

La dinámica del mercado de trabajo

Cuando una economía presenta niveles de actividad crecientes, es esperable que aumente la cantidad de personas ocupadas y también que caiga el nivel de desempleo. Cuando se entra en períodos de crisis o recesión, el empleo tiende a caer y el desempleo a aumentar. Es por esto que se dice que el desempleo es una variable contracíclica, es decir, que se comporta en forma inversa a las variaciones en el nivel de actividad.

A menudo se hace referencia al desempleo estructural. Este concepto alude a la cantidad de desempleados que existe en toda economía en donde las personas se mueven buscando mejores oportunidades de trabajo. El desempleo estructural se mantiene aún en períodos de auge económico, ya que no responde a factores coyunturales, sino a condiciones de la propia estructura de la economía y por ende no cae en el corto plazo a través de mecanismos de mercado, sino que requiere de intervención estatal.

Frecuentemente se señala que las reiteradas crisis y recesiones que ha sufrido nuestra economía han hecho que este nivel de desempleo sea cada vez mayor.

La visión liberal del mercado de trabajo establece que la oferta y la demanda de trabajo, al igual que la de cualquier otro bien que se intercambia en el mercado, se ajustan a través de las variaciones en su precio, que en este caso es el salario. Así, el mercado funcionaría equilibradamente cuando todos los trabajadores que se ofrecen en el mercado logran ser contratados a un salario que representa la coincidencia entre lo que desean pagar los empresarios y lo que aspiran a percibir los trabajadores.

Sin embargo, dentro de esta visión se admite que el mercado laboral presenta ciertas características especiales. Por ejemplo, reconocen la existencia de un desempleo friccional, o sea, una brecha entre la cantidad de trabajadores que se ofrecen y la cantidad que se demanda, que pese a no ser demasiado alta, tiende a persistir. La justificación de esto es los movimientos de reacomodamiento de trabajadores y trabajadoras que se trasladan de un puesto de trabajo a otro, o que ingresan al mercado de trabajo, a la vez que nuevos puestos de trabajo se crean y otros se destruyen debido a la dinámica de la propia economía. 

Cuando los salarios están por encima de aquel salario que se supone equilibra el mercado (lo que puede deberse por ejemplo, al reclamo de mayores pagas por parte de los trabajadores), los costos que enfrentan las empresas se incrementan y por lo tanto es posible que los empresarios decidan reducir su contratación de empleados, determinando un aumento del desempleo.

Por el contrario, si se parte de una situación de desempleo, para esta visión la solución residiría en una caída de salarios que, por un lado desincentivaría el deseo de trabajar, de manera que se reduciría la cantidad de trabajadores que se ofrecen, y por el otro lado aumentaría la demanda de trabajo debido a que ahora contratar trabajo resulta más barato para las empresas. Así, se podría alcanzar un nuevo equilibrio.

No obstante la simplicidad teórica de esta visión, la realidad es mucho más compleja.

La experiencia uruguaya, por ejemplo, no comprueba la relación lineal automática y de signo contrario entre salario y empleo. En otras palabras, dadas las características del mercado laboral uruguayo, una caída del nivel salarial no se traduce en la generación de nuevos puestos de trabajo.

Por otra parte, se sabe que no se puede lograr el crecimiento económico de un país sobre la base de continuas caídas en el nivel salarial, pues esto afecta seriamente la demanda efectiva de bienes.

Por último, la evidencia muestra que con salarios cada vez más bajos las personas aumentan las horas de trabajo dentro del mercado laboral. Esto puede explicarse por la búsqueda de más de un empleo por persona, como por el ingreso de nuevos miembros del hogar al mercado laboral para poder mantener el mismo nivel de ingreso y de consumo que antes.

Desde un punto de vista marxista se sostiene, entre otras cosas, que en el mercado de trabajo operan otro tipo de factores de ajuste distintos al salario. El excedente de trabajo es el principal de esos factores de ajuste: la economía capitalista crea ese excedente, expulsando trabajadores "sobrantes" a sus necesidades - ya sea por coyunturas críticas o por desplazamientos tecnológicos- y lo utiliza luego, convirtiéndolo en fuerza de trabajo ocupada cuando lo requieren sus necesidades de expansión.

Así, esta fuerza de trabajo excedente pasa a ser funcional a la dinámica del sistema ya que permite deprimir salarios, porque si hay mucha gente desempleada queriendo entrar al mercado de trabajo es más fácil para las empresas reducir salarios puesto que siempre encontrarán gente dispuesta a contratarse aunque sea por un salario muy bajo. De este modo, el excedente de fuerza de trabajo, al operar como un freno al alza salarial, no puede desaparecer. A esta mano de obra excedente Marx la llama Ejército Industrial de Reserva.

Actualmente existen además otras formas de abordar e interpretar el mercado de trabajo y sus problemas. Una de ellas se refiere a la segmentación del mercado de trabajo. Este abordaje de la problemática plantea que ni la oferta ni la demanda de trabajo son homogéneas, y que por lo tanto puede coexistir el desempleo con la necesidad de las empresas de contratar trabajadores. Esto se explicaría porque algunas actividades buscan trabajadores calificados en ciertas áreas, mientras que los disponibles pueden estar preparados para otras, de manera que no satisfacen las necesidades requeridas por estos puestos de trabajo. Así lo correcto sería hablar de muchos mercados de trabajo (según sus características diferenciales) y no de uno solo.

Empleo y Estado

La información derivada de los anteriores indicadores es de fundamental importancia para que los Estados cuenten con los elementos necesarios para formular políticas de desarrollo de los recursos humanos y políticas de empleo.

Esto incluye programas de formación, planes para la rápida inserción laboral de quienes buscan trabajo por primera vez, programas de empleo comunitario, asistencia para la creación de empresas, subvenciones, excenciones fiscales y todo tipo de incentivos para fomentar o desestimular las conductas que afecten de alguna manera el empleo.

Además, la principal fuente de ingresos de la mayor parte de la población es la remuneración que reciben por su participación en el mercado de trabajo, por lo que las estadísticas de empleo son un instrumento fundamental en la elaboración de políticas de ingresos tales como la garantía de niveles mínimos, alivio de la pobreza y redistribución. En Uruguay, el 70% de los ingresos de los hogares se explica por ingresos laborales.

El papel del Estado en relación con el mercado de trabajo es de importancia indiscutible. Si bien por un lado el Estado puede jugar un rol visible creando puestos de trabajo, por otro lado, y más importante aún, puede intervenir directa o indirectamente, influyendo en el nivel de actividad económica, a través de la política que adopta frente a la innovación tecnológica y a través de la normativa que regula el mercado de trabajo.

La intervención directa, a través de la inversión, es de gran importancia por los encadenamientos hacia adelante y hacia atrás que supone. Esto significa que los impactos sobre el proceso productivo se cristalizan tanto en la dirección de los abastecedores de insumos, como de los intermediarios hasta el consumo final. Así, con la inversión directa, no sólo se influye sobre el nivel de empleo que las obras generan, sino también sobre el nivel de empleo de aquellos sectores conexos que ésta dinamiza. 

La intervención indirecta se manifiesta al definir políticas sectoriales que promuevan el desarrollo de determinadas ramas de la producción. También se debe considerar el papel que juega el Estado frente a los problemas que la innovación tecnológica puede acarrear sobre el empleo. En este sentido, el sistema educativo debería contemplar cambios en los programas de estudio que posibilitaran una actualización continua en la formación de la población que no se encuentre en detrimento de los conocimientos generales que una formación integral merece.

El mercado de trabajo uruguayo

La década de los noventa

La década de los noventa fue una década de reformas profundas en la economía uruguaya: apertura comercial irrestricta, política de estabilización con ancla cambiaria, profundización de la liberalización financiera, reforma de la Seguridad Social, y en lo que atañe específicamente al mercado de trabajo, el Mercado de Trabajo y Políticas de Empleo retiro del Estado de la negociación colectiva. Esto tuvo como consecuencia una reestructuración a nivel productivo (con una fuerte caída de la participación de la industria y el agro en el Producto Bruto Interno (PBI) y un crecimiento del sector servicios), una inserción internacional comercial centrada en la región y cambios importantes en el mundo del trabajo.

En sus inicios el modelo económico implementado dio los resultados esperados.  La economía creció durante los noventa, redujo la inflación y alcanzó una aparente estabilidad en los mercados cambiarios y financieros.

El agro y la industria perdieron peso en la producción. Las exportaciones crecieron, pero en ramas de productos con escaso valor agregado. Así, entre 1990 y 1998 se perdieron aproximadamente 65.700 empleos en la industria, lo que equivale a casi la mitad de los trabajadores ocupados. Por otro lado, los servicios aumentaban su participación en la producción, pero su peso en la ocupación apenas creció. Entre 1991 y 1998, el crecimiento económico alentó una expansión de la oferta laboral superior al de la población en edad de trabajar, que se debió principalmente a la mayor participación laboral de las mujeres.

Al tiempo que el PBI crecía, cada vez más personas estaban interesadas en ingresar al mercado laboral, pero los nuevos puestos de trabajo crecían modestamente. Como consecuencia, aumentaba la tasa de desempleo, la que convivía con el crecimiento económico en los noventa.

Por lo tanto, la crisis de fines de los noventa agravó dificultades que ya estaban presentes, pero el profundo deterioro del mercado de trabajo no se derivó estrictamente de la recesión desencadenada en 1999. De hecho, los problemas se fueron acentuando a lo largo de toda la década pasada, caracterizada por importantes tasas de crecimiento del producto.

Los cinco primeros años de la década de 2000 

El PBI disminuyó casi 18% entre 1999 y 2002 (aunque la caída de este último año fue la más intensa) y, con una velocidad inusual, se recuperó entre 2003 y 2005, de modo que a mediados de este último año el país se encontraba –en cuanto al nivel de actividad– exactamente en el mismo punto que siete años atrás.

La economía uruguaya vivió apreciables cambios durante los años en los que transcurrió la recesión y la posterior recuperación. Uno de ellos fue la variación de los precios relativos que tuvo lugar a partir de la devaluación de la moneda nacional, en junio de 2002, lo que, unido a otros factores, determinó que, en cierta medida, se modificara la estructura productiva del país.

En efecto, aunque el PBI total logró alcanzar los niveles previos a la recesión en 2005, los sectores productivos tuvieron diversos desempeños. Ciertamente, algunos –como el agro y el de transporte y comunicaciones– lograron un impulso tal que superaron largamente la actividad que tenían antes de la crisis, de modo que su peso en el PBI total se incrementó entre 1998 y 2005. Por el contrario, rubros como la construcción, el comercio, restaurantes y hoteles y el conjunto de servicios agrupados en “otros sectores”, aunque se recuperaron parcialmente de la caída, se encontraban en niveles muy inferiores a los de 1998, el último año antes de la recesión. Por su parte, la industria manufacturera y el sector de electricidad, gas y agua aumentaron levemente su participación en la actividad económica total. De modo que la actividad de producción de bienes transables (aquellos cuyos precios se forman según la evolución de los precios internacionales) pasó de representar 24,1% del PBI en 1998 a 29,7% en 2005 (el mínimo fue de 20,6% en 2001). Por el contrario, los sectores productores de servicios y bienes no transables –usualmente intensivos en mano de obra– disminuyeron su participación de 75,9% a 70,3% del PBI entre 1998 y 2005 (el máximo fue en 2001, cuando representaron 79,4%).

La recuperación económica que se verificó entre 2003 y 2005 se debió, en buena medida, a que el país gozó de un contexto externo extraordinariamente favorable, aunque también incidió en buena medida la recuperación de la inversión y de los otros componentes de la demanda interna. 

En efecto, durante esos años no sólo crecieron mucho las economías de Argentina y, en menor medida, la de Brasil (lo que es una condicionante fundamental de la evolución de las exportaciones turísticas) sino que también lo hicieron apreciablemente las principales economías del mundo –en particular China, uno de los mayores demandantes de materias primas y alimentos–. De modo que el incremento del comercio mundial y de los precios de los bienes que exporta Uruguay constituyeron un factor dinamizador de las exportaciones de bienes. Aunque el precio del petróleo comenzó una escalada de precios muy desfavorable para Uruguay y las tasas de interés –que se habían ubicado en niveles muy bajos– se incrementaron, la incidencia global de los factores externos fue significativamente positiva en los últimos años.

La demanda interna, que cayó más de 25% entre 1998 y 2002 en términos reales, también se recuperó, aunque lo hizo sólo parcialmente. La mínima recuperación del empleo y los ingresos de los hogares habrían determinado, entre otros factores, que el consumo privado se recuperara muy modestamente de los deprimidos niveles que alcanzó durante la recesión.

En el mercado de laboral, el desempleo siguió siendo el problema más grave – alcanzando el 17% en 2002–, pero no fue el único. Tanto el subempleo como la precariedad y la informalidad aumentaron en esos años. Su aumento incluso en los años de crecimiento económico mostró un problema de carácter permanente del mercado laboral uruguayo, que evidentemente se vio agravado durante la crisis. El mismo fue consecuencia directa de las políticas hacia el mercado laboral impulsadas por los sucesivos gobiernos desde la década del setenta. Éstas consideraron al trabajo como un insumo más del proceso productivo, y así la reducción de su costo (salarios y beneficios del trabajador) fue considerada como una forma adecuada de aumentar la competitividad.

La crisis también impactó fuertemente sobre la evolución de los precios de los bienes de consumo, los ingresos salariales y el conjunto de ingresos del hogar.

La inflación para el año 2002 fue de 25,9% anual, mientras que en los años previos a la repercusión de la crisis la tasa de inflación anual no alcanzaba los dos dígitos (fue de 3,59% en el año 2001; 5,05% en 2000; 4,17% en 1999 y 8,63% en 1998).

Durante la crisis la reducción del poder adquisitivo de los salarios fue drástica. La caída más pronunciada se registró durante el año 2002: con una inflación anual de 25,9% y salarios nominales que no acompañaron el aumento de precios, la caída del salario real en el año fue de 20%.

En los cuatro años de recesión económica, los asalariados uruguayos vieron reducido su poder de compra, y esto, junto con las consecuencias que tuvo la recesión sobre el empleo, hizo que la crisis haya golpeado más duramente a los trabajadores.

Uno de los principales problemas de la caída del salario real, más allá de las consecuencias económicas y sociales inmediata que presenta para los trabajadores, es el tiempo que tarda en volver a los niveles previos a la crisis. Es decir, generalmente en los primeros años de crecimiento tras la recesión, el salario se estabiliza ó al menos deja de caer tan estrepitosamente, pero no comienza rápidamente a aumentar recuperando así la pérdida anterior.

Pese a la importante caída del salario real, los salarios continuaron constituyendo más del 70% de los ingresos de los uruguayos. Durante la crisis, el ingreso de los hogares sufrió una caída real mayor a la de los ingresos personales (salario, pasividad, rentas, etc.), ya que el ingreso de los hogares se ve afectado no solamente por la caída salarial sino también por las altas tasas de desempleo, que implican menos perceptores de ingresos por hogar. La variación fue más negativa para los hogares de Montevideo que para los del Interior Urbano, y si se analiza por tramo de ingreso, la caída de ingresos en Montevideo afectó en mayor medida a los hogares de menores recursos mientras que la caída de ingresos en el Interior fue más perjudicial para los hogares de mayores recursos.

De este modo, se tendieron a profundizar las inequidades ya existentes en diversos sentidos: la situación alentó el ingreso de mujeres y jóvenes al mercado laboral, incrementando la oferta de trabajo, al mismo tiempo que la dinámica del aparato productivo no fue suficiente para absorberlos, lo que terminó generando una alta desocupación; el nivel educativo promedio de la fuerza de trabajo mejoró durante los años de crecimiento económico, mientras que sus posibilidades de empleo no se incrementaron sustantivamente.

Como saldo de la crisis, entre 1998 y 2003 las tasas de actividad promedio se redujeron. Factores como la emigración y el desaliento explicaron esta evolución. Este último fenómeno comprende a las personas que, tras repetidos fracasos en la búsqueda de empleo, abandonan el intento y se retiran de la población económicamente activa.

La reactivación económica comenzó en el primer trimestre de 2003, aunque sus efectos sobre el mercado de trabajo se hicieron visibles a partir del segundo semestre de ese año.

Los datos de 2003 sobre la recuperación del nivel de actividad, alentaban expectativas limitadas sobre la mejora de las condiciones de trabajo ya que el mero restablecimiento de la senda de crecimiento, no garantiza mayores oportunidades de empleo. Esto se debe en parte a que el mercado de trabajo responde lentamente a los cambios que se van dando en el sector productivo, y en parte, al deterioro que se dio en las relaciones laborales durante la crisis.

Para el año 2003 los desempleados en el país urbano3 alcanzaron las 208.500 personas. A esto, debe sumarse el deterioro en las condiciones de trabajo: 407.640 de los trabajadores ocupados no contaba con cobertura de la Seguridad Social y 199.200 presentaban problemas de subempleo; existiendo trabajadores que presentaban más de uno de estos problemas a la vez.

Desde fines de 2003 distintos indicadores comenzaron a mostrar signos de recuperación en la situación general del país. Así, comenzaron a quedar atrás cuatro años de crisis económica.

En 2004 el número medio de ocupados se incrementó considerablemente respecto al año precedente (53.000 personas aproximadamente). Los sectores que más crecieron en el promedio de 2004 respecto al de 2003 fueron los que generaron más puestos de trabajo. Si bien el aumento de la ocupación total estuvo asociado a un incremento de la demanda de trabajo en la mayoría de los sectores de actividad, se destacaron en particular la industria manufacturera, el sector comercio, restaurantes y el sector primario.

Tendencias recientes del mercado de trabajo

El 1º de marzo de 2005 se inicióa el primer gobierno de Frente Amplio – Encuentro Progresista. Para el movimiento sindical la llegada de la izquierda al gobierno generó fuertes expectativas favorables para revertir la crisis más profunda que se conociera en décadas. El PIT-CNT ha planteado históricamente que el trabajo es un eje clave en la integración social, y en consecuencia es una prioridad nacional para la mayoría de hombres y mujeres de este país.

El discurso gubernamental continuó poniendo acento en el crecimiento económico y en el aumento de la inversión como forma de reactivar el mercado de trabajo, y las políticas de empleo, por lo tanto, siguieron teniendo un lugar secundario.

Indudablemente, el aumento en el nivel de actividad económica es un requisito indispensable para lograr mejoras en el empleo; pero para que funcione de manera efectiva, debe ser complementado y articulado con otros instrumentos.

De hecho, la historia reciente ha demostrado que no existe ningún mecanismo que asegure que el crecimiento económico por sí solo se traduzca en una demanda creciente por los activos laborales de toda la población. Aún en procesos de importante expansión económica, la articulación del crecimiento con políticas dirigidas hacia el mercado de trabajo implica reconocer la heterogeneidad de los individuos al enfrentarse al mercado laboral y asegura, por tanto, una mayor equidad en el acceso a las oportunidades de empleo.

Es en el reconocimiento de estos aspectos que el movimiento sindical ha remarcado la necesidad de implementar políticas activas de empleo y ubicar la problemática del mercado laboral en el mismo nivel de importancia que el resto de políticas económicas. Pero para hacerlo es necesario contar con espacios institucionales que en primer lugar, monitoreen adecuadamente el funcionamiento del mercado de trabajo para luego guiar y coordinar la implementación de estas políticas.

La estrategia del PIT-CNT preveía recorrer un camino donde primero se deberían reconocer los derechos de los trabajadores, donde se planteó la existencia de un ámbito para la negociación colectiva y el fuero sindical.

Pese al crecimiento del PBI durante 2005, que lo situó por encima del nivel máximo alcanzado antes de la recesión, la tasa de empleo fue un 5,4% inferior a la de aquel período. La tasa media de empleo creció levemente durante 2005 respecto al año anterior (1%), situándose en 51,4%. En términos de puestos de trabajo, se crearon en promedio aproximadamente 15.600 empleos en el año. Pero hay que tener en cuenta que la población en edad de trabajar (PET) se incrementó en casi 8.000 personas, por lo cual los empleos generados superaron levemente el crecimiento de la misma.

La instauración de los Consejos de Salarios, a mediados de 2005, se planteó para el movimiento sindical como una instancia para recuperar la pérdida experimentada en el período de gobierno anterior, así como una oportunidad para aumentar los niveles de salario real tan deprimidos. En los cinco años del gobierno de Jorge Batlle, el salario real cayó un 19,85% promedio si se compara febrero de 2000 con febrero de 2005. Tanto los trabajadores del sector público como los del sector privado perdieron poder de compra, aunque para éstos últimos la caída fue mayor (15,3% para los públicos, 22,2% para los privados).

En este punto cabe preguntarse ¿por qué el crecimiento neto de los puestos de trabajo fue tan reducido en 2005? Dar respuesta a esta pregunta no es sencillo dado que no existió una única explicación para la misma.

Por un lado, algunos sectores intensivos en mano de obra todavía no se habían reactivado o se encontraban en niveles inferiores a los que alcanzaron antes de la crisis. En el caso de la construcción y el comercio sus niveles de actividad se encontraban en 2005 en un 27,9% y 10,4% por debajo de los máximos niveles alcanzados antes de la crisis respectivamente. Por otro, la incertidumbre que se generó por la instalación de los Consejos de Salarios y las fluctuaciones del tipo de cambio, los mayores controles por parte de la Dirección General de Impositiva (DGI) y el aumento del Salario Mínimo Nacional (SMN) pudieron haber frenando la creación de nuevos puestos de trabajo en los sectores más dinámicos.

A estos factores coyunturales deben sumarse otros de tipo más permanente, como una mayor productividad de las firmas que superaron la crisis, ajustes de personal realizados en oportunidad de la crisis4, y reestructura del PBI hacia sectores menos intensivos en mano de obra. En la industria manufacturera, pese a la notable recuperación de su actividad que la situó 1,2% por encima de los niveles previos a la crisis, hubieron 16.000 ocupados menos en el total del país urbano en 2005 respecto a 1998. Por su parte, los sectores más intensivos en mano de obra como los servicios y la construcción, disminuyen su participación en el PBI. Dichos sectores, que tenían un peso de 52,7% del PBI en 1998, representaron 44% en 2005, es decir, perdieron más de siete puntos respecto a la expansión de otros sectores menos intensivos en mano de obra.

Si bien todos estos factores habrían influido en distinta medida, toma relevancia la hipótesis de que durante 2005 podría haber operado un mecanismo de sustitución de empleos de subsistencia por empleos formales. Es decir, se habría dado simultáneamente destrucción de empleos informales y creación de puestos formales. De haberse producido este movimiento al interior del mercado de trabajo no se vería reflejado en las cifras globales (ni en el total de empleos ni en la tasa de empleo). Varios indicadores dan muestra de que esta hipótesis es plausible.

En primer lugar, esta hipótesis está en línea con el aumento de cotizantes privados al Banco de Previsión Social (BPS) que fue muy importante (14%) durante 2005 respecto al año precedente. Cabe destacar que el aumento de los cotizantes privados al BPS se aceleró en forma importante en 2005 respecto a 2004. Por su parte, se produjo un incremento del índice de personal ocupado en empresas formales de la industria manufacturera5 (6,7%), el sector servicios (5,3%) y comercio al por menor (7,5%) muy por encima de la media de la economía.

A su vez se produjo una importante disminución del empleo no registrado (“en negro”) en todo el país urbano reflejado a partir de datos de la Encuesta Continua de Hogares. El porcentaje de trabajadores no registrados en la seguridad social se redujo 2,5 puntos porcentuales en promedio en 2005 respecto a 2004. Este descenso fue el resultado de la caída del empleo no registrado en la seguridad social tanto en Montevideo como en el Interior urbano (2,7 y 2,5 puntos porcentuales respectivamente). Dicha caída, que podría deberse a la implementación de los Consejos de Salarios, a los mayores controles por parte del BPS y a una mayor oferta de empleos formales por el crecimiento de la actividad económica, implica una mejora importante en la calidad del empleo.

Los cambios en las características de la ocupación implicaron un aumento en el empleo sin restricciones en el total del país urbano de 1,3 puntos porcentuales. Esto se produjo en un contexto de incremento del subempleo y del porcentaje de trabajadores que presentan simultáneamente problemas de subempleo y de no estar registrados en la seguridad social, dado que el subempleo afectó a un porcentaje mucho menor de los trabajadores (alrededor del 16%) que los que afectó el no registro (alrededor del 40%).

Por lo tanto, si bien el número de puestos de trabajo generados no fue el esperado dado el crecimiento de la actividad económica, serían de mejor  calidad que los generados durante 2004, principalmente reflejado en el aumento de la formalización.

Si se analiza el crecimiento del empleo por sector de actividad, los sectores que más empleos generaron fueron comercio, restaurantes y hoteles, intermediación financiera, actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler e industria manufacturera, seguidos por construcción y otros servicios comerciales. A su vez, el sector que más empleos perdió es administración pública y defensa.

En Montevideo la tasa de empleo permaneció prácticamente incambiada en 2005 respecto a 2004. Por el contrario, la tasa media de empleo en el Interior urbano tuvo un moderado incremento.

La tasa de actividad permaneció constante si se compara el promedio de 2005 con el de 2004. Como resultado de este comportamiento de la tasa de actividad y la leve recuperación del empleo, la tasa de desempleo en el país urbano se redujo respecto al nivel medio de 2004 (13,1%) y se ubicó en 12,2%. La tasa de desempleo se redujo 6,9%, es decir, hubieron 10.400 desocupados menos en promedio si se compara el promedio de 2005 con el promedio de 2004. Sin embargo, el número medio de desocupados se situó en aproximadamente 154.200 personas, lo que supone una cifra aún muy elevada.

La duración media del desempleo, que presentó una caída muy importante en 2004, continuó reduciéndose en 2005. Si comparamos el promedio de 2005 con el de 2004 se observa una reducción de 3 semanas en ambas regiones (Montevideo e interior urbano). El análisis de la duración del desempleo es relevante dado que permite determinar si los cambios en la tasa de desempleo se deben a que hay más personas desempleadas o a que las mismas personas están sin trabajo por más tiempo, es decir, si es un fenómeno principalmente debido al número de personas desempleadas o a la duración del desempleo. Por lo tanto, el mercado de trabajo ha presentado una mejora en un doble sentido, dado que hay menos desocupados que permanecen por menos tiempo buscando empleo.

Cabe señalar que, a pesar de las mejoras ocurridas durante 2005 en el mercado de trabajo, en promedio el 43% de los ocupados tuvo ese año un empleo con restricciones.

En 2006 el INE realizó cambios metodológicos importantes a la Encuesta Continua de Hogares que impiden la comparación de los resultados de este año con los de 2005. La encuesta realizada en 2006 tiene representatividad en el total del territorio nacional, mientras que la información publicada hasta ese momento sólo abarcaba a las poblaciones de 5.000 habitantes y más. A su vez, se comenzó a utilizar el nuevo marco muestral que surgió del Censo de Población, Hogares y Viviendas Fase I de 2004, y se rediseñó y amplió la muestra. El nuevo marco muestral permite presentar datos mensuales y no sólo de carácter trimestral, como sucedía antes. Si bien se continúan publicando datos para Montevideo y localidades de 5.000 y más habitantes, éstos tampoco son totalmente comparables con los publicados anteriormente dado que son localidades detectadas a partir del Censo 2004 Fase I y no del Censo de 1996 como hasta el momento. 

Por esta razón los “saltos” que se producen en las variables del mercado de trabajo, particularmente en las tasas de actividad, empleo y desempleo no pueden ser atribuidos enteramente a movimientos dentro del mercado laboral producidos entre 2005 y 2006. A su vez, el hecho de disponer de datos mensuales también afecta la variabilidad de los datos ya que se perciben más claramente las fluctuaciones coyunturales y estacionales. Hasta el momento se disponía de datos trimestrales por lo cual el comportamiento de las variables del mercado de trabajo se suavizaba.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, se analizan a continuación las principales variables del mercado de trabajo en 2006.

El año 2006 fue un período de mejoras para los trabajadores uruguayos, ya que el empleo creció, los salarios reales siguieron aumentando, y gracias a ello la masa salarial total se incrementó. En efecto, durante el año se crearon alrededor de 50.000 puestos de trabajo, la cifra más alta desde el comienzo del proceso de recuperación del mercado laboral.

Los salarios reales se incrementaron 4,4% en el año, con una recuperación real mayor para los privados (5%) y menor para los públicos (3,3%). Se trató del segundo año consecutivo de aumento de los salarios reales, en un entorno de crecimiento económico y gracias a las negociaciones llevadas adelante en los Consejos de Salarios.

En el mercado de trabajo continuaron procesándose cambios institucionales tendientes a revertir, al menos en parte, los procesos de desregulación que habían tenido lugar durante la década de los ‘90. Por un lado, se concretaron iniciativas legales en materia de tercerizaciones. Por otra parte, se extendió de dos a cinco años el plazo de prescripción de los créditos laborales. Todo esto se dio en un marco de crecimiento de la economía, reflejado en un alza de 7% del PBI, el cual se explicó por el aumento del consumo privado, vinculado a la mejora del ingreso de los hogares, y por la mayor demanda externa, asociada tanto a la apertura de nuevos mercados como a los buenos niveles de los precios de los productos vendidos.

Por otra parte, a pesar de las subas de los dos últimos años, los salarios reales aún no han recuperado plenamente las pérdidas de períodos anteriores. El nivel de salario real promedio de 2006 resultó 15% más bajo que el del año 2000. Debe, a su vez, tenerse en cuenta que todavía no se han puesto en práctica políticas activas de empleo contundentes, y que existen dificultades para avanzar en la Ley de Negociación Colectiva, mientras el margen político del gobierno para introducir nuevas reformas en el mercado de trabajo tiende a reducirse.

Luego de que entre 2003 y 2005 los efectos del crecimiento de la actividad económica tuvieran un impacto muy moderado sobre el empleo, en el año 2006 comenzaron a darse mejoras significativas en los principales indicadores del mercado de trabajo (tasa de actividad, empleo y desempleo).

El mercado de trabajo en las localidades urbanas

En las localidades urbanas del país la oferta de trabajo aumentó 2,4 puntos porcentuales (p.p.) en 2006 en relación a 2005, de manera que la tasa de actividad promedio anual en 2006 alcanzó al 60,9% de la población en edad de trabajar (mayores de 14 años). Este crecimiento se produjo tanto en Montevideo como en el Interior del país –con incrementos de 2,6 y 2,3 puntos porcentuales respectivamente–, y fue de la misma magnitud para hombres que para mujeres. 

La evolución de la oferta fue acompañada por un crecimiento aún mayor de la demanda de trabajo, determinando que la tasa de empleo media anual fuera de 53,9%, implicando en consecuencia un crecimiento promedio de 2,5 p.p. respecto a 2005. Esta tasa de ocupación es la más alta que se observa desde fines de la década del 90; ya que si bien no supera el nivel del año 1998 (54,3%), es la mayor desde ese momento.

La mejora del empleo estuvo concentrada en mayor medida en la población masculina. Al analizar la evolución de la ocupación por grupos específicos de edad, se hace visible un problema estructural del mercado de trabajo uruguayo: las dificultades de empleo de los jóvenes. Mientras que la tasa de empleo para los mayores de 25 años aumentó en promedio más de 3 puntos porcentuales en 2006 en relación a 2005, para la población joven (menores de 25 años) se mantuvo prácticamente invariante, ya que apenas repuntó 0,1 p.p. Tras estas variaciones, la población ocupada de las localidades urbanas de 5.000 y más habitantes se situó en 1.140.000 personas en promedio en 2006, lo que implica una creación de alrededor de 50.000 puestos de trabajo en el año.

En lo que atañe a la tasa de desempleo, la misma fue de 11,4% en promedio en 2006, lo que implica una reducción de ocho décimas en relación a su valor promedio de 2005, una baja de similar magnitud a la que había tenido lugar en 2005. No obstante, la diferencia es que en 2005 la tasa de actividad había permanecido incambiada respecto del año anterior, mientras que en 2006 la misma aumentó de manera importante.

De esta forma, la caída del desempleo en 2006 se produjo en el marco de un aumento de la oferta de trabajo, por lo que su descenso fue más significativo que el del año previo. Cabe destacar que la tasa de desempleo presentó una tendencia descendente durante todo el año, y en particular en Montevideo alcanzó un promedio anual de 10,6%. El grueso del desempleo en el país urbano se localiza en el interior, donde la tasa promedio de desocupación en 2006 fue de 12,1%. En Montevideo, tras haberse alcanzado un desempleo de un dígito en el mes de julio (9,8%), la tendencia descendente pareció consolidarse, al punto que el último trimestre del año se situó en 9,4%.

También el indicador de duración del desempleo tuvo una evolución favorable en 2006, dado que cayó de 14 semanas en 2005 a 12 semanas en 2006. Este aspecto es de suma importancia, ya que las probabilidades de conseguir empleo generalmente disminuyen a medida que aumenta el tiempo en que se permanece desempleado.

Es significativo observar que para el país urbano, la comparación anual muestra un sostenido descenso del tiempo de desocupación, bajando un promedio de dos semanas por año desde 2004.

El mercado de trabajo en las localidades pequeñas y rurales La tasa de actividad en las localidades pequeñas y zonas rurales fue de 60,1% en promedio en 2006. Contrariamente a lo que se observó para el resto del país, en las localidades pequeñas y rurales se constató una menor actividad en el segundo semestre del año. Esta evolución estuvo determinada casi enteramente por el comportamiento de las mujeres, cuya tasa de actividad se redujo en casi un punto porcentual, mientras que en el caso de los hombres se incrementó pero de forma menos significativa (cinco décimas).

La población ocupada en estas zonas no presentó variaciones significativas entre el primer y el segundo semestre del año, ni tampoco se registraron diferencias al distinguir por sexo. La tasa de empleo promedio anual de las localidades más pequeñas y las zonas rurales fue de 55,6% en promedio en 2006, superior a la observada para el resto del país urbano (53,9%). También fue superior en estas zonas la tasa de empleo de los menores de 25 años, que alcanzó a casi el 40% de la población en edad de trabajar.

La interacción de estos factores sobre la oferta y la demanda de trabajo determinaron una reducción del desempleo, siendo más fuerte el efecto sobre la población femenina.

El mercado de trabajo de todo el país

A nivel de todo el país, dado el cambio metodológico realizado en la encuesta del INE, solo podremos realizar el análisis de lo ocurrido durante el año 2006. La tasa de actividad alcanzó en 2006 al 60,8% de la población en edad de trabajar, muy similar a lo ocurrido en las zonas urbanas. Luego de haber permanecido prácticamente estancada durante todo el año 2005 y el primer semestre de 2006, en el segundo semestre la oferta de trabajo comenzó a dinamizarse, resultando cinco décimas más alta que la del primer semestre. Quienes incrementaron su actividad en mayor medida en el segundo semestre fueron los hombres (0,7 p.p.)

En relación a la demanda de trabajo, los cambios observados para el país urbano y para las zonas pequeñas y rurales determinaron que la tasa de empleo se incrementara en 1,5 puntos porcentuales en la comparación semestral, sin observarse diferencias importantes al distinguir entre hombres y mujeres. La tasa de empleo promedio anual en 2006 se ubicó en 54,1%, siendo de 66,4% la correspondiente a la población masculina y de 43,7% la femenina.

Para la totalidad del país, la tasa de desempleo promedio anual alcanzó al 10,9% de la población económicamente activa. El desempleo no afecta de forma pareja a la población femenina y a la masculina. Para las mujeres el desempleo es un problema más importante, ya que la tasa de desocupación promedio anual femenina supera el 14%. En tanto, en el caso de la población masculina la desocupación alcanza al 8,2% de los activos. Además, como se mencionó anteriormente, el desempleo afecta en mayor medida a los trabajadores del Interior que a los de Montevideo, y entre los del Interior, en particular a los de las localidades urbanas de mayor tamaño.

Por otra parte, se observa entre los trabajadores desempleados un aumento sostenido del porcentaje de los que no exigen ninguna condición para aceptar un trabajo, ni referente al salario, ni a los horarios, ni a cuán acorde sea su capacitación con la tarea a realizar. Esto podría llevar a un deterioro de la calidad del empleo, ya que se generarían condiciones más propicias para la creación de puestos de trabajo de menor calidad, lo que a su vez implicaría un aumento de los problemas de empleo.

La calidad del empleo

Las variables presentadas en la encuesta permiten analizar dos de los problemas que afectan a la calidad del empleo: el subempleo y la precariedad. En función de estas dos dimensiones de la calidad del empleo, se constata que en 2006 para el total del país, el 61,2% de los ocupados no tuvo ningún problema en su inserción laboral. 

El problema fundamental que aqueja a los trabajadores es el no registro a la seguridad social, ya que en promedio el 35% de los ocupados se encuentra en esta situación. Por otra parte, el subempleo afecta a casi el 13% de los ocupados. Al distinguir por área geográfica, se constata que en todas las zonas el problema predominante es la precariedad, aunque esta condición es variable por regiones. Mientras el no registro a la seguridad social afecta a casi el 40% de los ocupados en el Interior urbano, en Montevideo afecta al 30% de los trabajadores y en las localidades pequeñas y rurales este valor asciende al 36%.

Dada la importancia que reviste para el trabajador el hecho de no registrado en la seguridad social, resulta interesante analizar los datos aportados por el BPS sobre la evolución de los cotizantes, ya que indican qué proporción de los empleados tiene cobertura de seguridad social. El número de cotizantes al BPS venía creciendo de forma importante en los últimos años, superando el ritmo de crecimiento del empleo. Esto daba la pauta de que se estaba ante un fenómeno de sustitución de empleo de baja calidad por puestos de trabajo de mayor calidad, lo que en parte explicaba que la recuperación del empleo en años anteriores (particularmente en 2005) no hubiese tenido la magnitud esperada.

Sin embargo, en los últimos meses de 2006 tuvo lugar un importante incremento del empleo conjuntamente con una reducción del desempleo, pero estos hechos no se han visto acompañados por un crecimiento paralelo del número de aportantes al BPS.

El ritmo de aumento interanual del número de cotizantes al BPS pasó de ser casi 14% en el primer trimestre a algo más de 6% en el último. Esto podría estar sugiriendo que se estaría llegando a un máximo en cuanto a la formalización del empleo. Adicionalmente, resulta relevante analizar qué sucede con los grupos de trabajadores más vulnerables al problema de no registro a la seguridad social. Así, mientras que el número de inscriptos en el BPS creció 8,9% durante 2006, los cotizantes del sector de la construcción lo hicieron casi en un 30%, los trabajadores rurales casi un 12%; sin embargo, los trabajadores del servicio doméstico solo incrementaron su registro en el BPS en un 7%.

Evolución del mercado laboral en los primeros meses de 2007

Para el año 2007 el INE vuelve a realizar la Encuesta Continua de Hogares, con las características previas a 2006. Aunque el INE aún no ha hecho públicos los cambios metodológicos introducidos a la encuesta, se sabe que se mantendrá el mismo marco muestral que en la encuesta de 2006, de manera que los resultado seguirán siendo representativos para todas las localidades del país, y en consecuencia serán comparables.

La estimación puntual de la tasa de actividad para el mes de enero de 2007 fue de 61,7%, y la de febrero fue de 62,3%, confirmando la tendencia creciente que venía mostrando durante el año 2006 para la totalidad del país. Por otra parte, la demanda de trabajo evaluada a través de la tasa de empleo se mantuvo alta, permaneciendo en enero y febrero de 2007 en 56% de la población en edad de trabajar. Si se distingue por zona geográfica tampoco existen cambios importantes en relación a lo observado en 2006, ya que la demanda crece para las zonas urbanas al tiempo que disminuye para las localidades pequeñas y zonas rurales.

Aparecen ciertas dudas en relación a la consolidación de un desempleo inferior a los dos dígitos que se esbozó en el último trimestre de 2006, ya que si bien la tasa de desempleo de enero de 2007 fue de 9,8%, la de febrero fue de más de un dígito (10,2%). Esta situación se explicó fundamentalmente por lo ocurrido en las localidades de más de 5.000 habitantes del Interior, donde el desempleo fue de 11,4% en enero y se elevó en un punto porcentual en febrero.

Reflexiones

En líneas generales 2006 fue un buen año para la dinámica del mercado de trabajo, aumentando la oferta y la demanda de trabajo y disminuyendo el número de desocupados. En el correr del año se crearon alrededor de 50.000 puestos de trabajo, la cifra más alta desde el comienzo del proceso de recuperación del mercado laboral.

De todas formas, estas mejoras en los niveles generales no se distribuyeron de forma equitativa ni entre los diferentes grupos etáreos, ni entre hombres y mujeres, ni por zona geográfica. Un aspecto preocupante sigue siendo el problema que tienen los jóvenes para conseguir empleo, dado que, como se mencionó, la tasa de empleo promedio en 2006 para los menores de 25 años en todo el país apenas alcanzó el 34,9%. En la comparación de mediano plazo para el país urbano, se constata que el desempeño favorable de la demanda de trabajo se concentró sobre todo en la población de más de 25 años.

Al distinguir por sexo, si bien la situación mejoró tanto para los hombres como para las mujeres, la tasa de desocupación femenina sigue siendo superior que la masculina, debido en parte a que ha aumentado la proporción de mujeres que se ofrecen para trabajar.

En cuanto a las diferencias entre áreas geográficas, la tasa de desempleo viene registrando cifras más favorables para Montevideo que para el resto del país, con miras a consolidarse por debajo de los dos dígitos. Sin embargo, continúa habiendo un fuerte rezago en el Interior, en particular en las localidades de más de 5.000 habitantes. De todas maneras, en 2006 se produjeron mejoras significativas a nivel de estas zonas, si bien es llamativo el crecimiento del desempleo que tuvo lugar en las mismas en los primeros meses de 2007.

Todos estos elementos aportan indicios de cuáles son los grupos poblacionales más vulnerables, y por ende con mayor necesidad de contar con políticas activas de empleo que se focalicen en sus fragilidades y sus características específicas. Por otra parte, en relación a la calidad del empleo, el principal problema para el conjunto de los trabajadores del país continúa siendo el no registro a la seguridad social. Si bien se sigue verificando un proceso de crecimiento de los cotizantes al BPS, éste se está enlenteciendo, y resulta insuficiente en relación al crecimiento del empleo.

LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Y SU INSTRUMENTACIÓN

¿Qué son las políticas de empleo?

Las políticas de empleo son formas de intervención en el mercado de trabajo cuyo campo de actuación es el propio mercado de trabajo, dejando así de lado todas las intervenciones sobre otras variables macroeconómicas que puedan influir el mercado laboral.

¿Para qué sirven?

El objetivo general de estas políticas es hacer el ajuste en el mercado de trabajo más rápido y brindar soporte al segmento de la población que presenta mayores dificultades para acceder a un puesto de trabajo digno o decente. 

Haciendo resumida referencia a las definiciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se entiende por trabajo decente aquel cumple con al menos cuatro dimensiones:

a) respeto a las Normas Internacionales del Trabajo –en especial a los principios y derechos fundamentales del trabajo (libertad sindical y reconocimiento efectivo del derecho de Negociación Colectiva, eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, abolición efectiva del trabajo infantil y eliminación de todas las formas de discriminación (género, etnia, raza, religión, etc.) en materia de empleo y ocupación-;

b) Promoción del empleo de calidad –puestos de trabajo que garanticen un ingreso permanente suficiente para llevar adelante un nivel de vida adecuado partiendo de la base de que el mínimo no es suficiente, seguridad y salud laboral garantizadas, que sea acorde a las capacidades del trabajador, con formación en el trabajo, que presente estabilidad en el empleo-;

c) extensión de la protección social (seguridad y salud laboral, sistema de previsión social, etc.);

d) que reconozca el Diálogo Social como herramienta pero también como derecho y obligación, haciéndolo efectivo.

A su vez, las políticas de empleo van más allá del concepto de mercado de trabajo, incluyendo dentro de su marco de acción las cuestiones referentes al mundo del trabajo. No sólo refieren a la demanda y la oferta sino a la generación de capacidades laborales, cuestiones que tienen que ver con la revalorización de aquello que genera valor en la economía: el trabajo.

¿Por qué es necesaria su implementación?

La implementación de políticas de empleo se justifica en aspectos que tienen que ver con la situación y evolución del país en su conjunto (macroeconómicas) y en aspectos relacionados a la situación del trabajador en particular (microeconómicas).

Relacionado al primer aspecto (macroeconómico) se ha demostrado que el crecimiento económico por sí sólo no es suficiente para garantizar un trabajo digno o decente tal y como reafirmaba el modelo económico neoliberal. La relación positiva que se esperaba entre el crecimiento y el empleo (al crecer el primero crecería automáticamente el segundo) no se cumplió. En este sentido, es necesaria la introducción de políticas que garanticen el crecimiento de los puestos de trabajo de calidad. ¿Cómo lograr que los frutos del crecimiento económico se transformen en más y mejores puestos de trabajo con una remuneración que garantice un nivel de vida adecuado?

Por otra parte, los procesos de globalización conjuntamente con la forma de inserción internacional y el cambio tecnológico, han llevado a una reestructura del aparato productivo del país. En este sentido, existe una propensión a la generación de puestos de trabajo con un sesgo importante hacia la demanda de mano de obra calificada. También en la remuneración se observa este sesgo. La expulsión de la mano de obra desde las industrias y el crecimiento del sector servicios, han llevado a que los requerimientos sean diferentes. ¿Qué hacer con estas personas que quedan desempleadas y con una calificación específica pero en discordancia con las actuales necesidades productivas?

Desde el punto de vista del trabajador, no puede considerarse que la única problemática a la que se enfrenta sea la de estar desocupado. Estar ocupado en un puesto de trabajo de mala calidad (precario, con subempleo, con falta de aportes a la seguridad social o de cobertura de salud, con magros salarios) también debe considerarse un problema. Como vimos anteriormente, estas características se encuentran con marcada frecuencia en el ámbito laboral. ¿Cómo actuar en estas situaciones?

A su vez, hay que tener presente que la fuerza de trabajo presenta fuertes heterogeneidades. No todos somos iguales y en este contexto existen grupos que encuentran más difícil su ingreso y permanencia en el mercado laboral. Tal es el caso de las mujeres, los jóvenes y los discapacitados. Pero también es el caso de aquellos trabajadores que cuentan con calificaciones que el mercado laboral no requiere. Allí donde las políticas asistencialistas no son suficientes, ¿Qué opciones de política pueden implementarse?

Recientemente se introduce otro elemento que justifica la introducción de políticas de empleo con un sesgo particular. La existencia de una diversidad de capacidades y potencialidades a nivel regional o local y el hecho de que las políticas globales no pueden responder a estas necesidades específicas, ha resultado en el diseño de políticas de empleo que consideren dentro de sus objetivos la promoción del desarrollo local.

Buscando dar respuesta a los problemas aquí mencionados es que se introducen como imprescindible campo de acción para la política económica y social las políticas de empleo. 

¿Cómo se clasifican las políticas de empleo?

Las políticas de empleo pueden clasificarse en Pasivas y Activas. Si bien la pertinencia de esta clasificación puede ser dudosa, la clasificación resulta útil para distinguir el conjunto de instrumentos que atienden al trabajador una vez que ha caído en situación de desempleo para sostener el ingreso familiar, tomando la situación de desempleo como un dato e intentando administrar ese excedente de mano de obra (políticas pasivas) de aquellos instrumentos cuyo objetivo específico es la creación de nuevos puestos de trabajo, la aceleración del proceso de acoplamiento entre la oferta y la demanda laboral existente o la recalificación de la fuerza de trabajo para mejorar sus posibilidades de éxito en el mercado de trabajo (políticas activas).

Las políticas de empleo pasivas atacan el problema de los trabajadores desempleados. El más común de estos mecanismos es el seguro de desempleo. Estas políticas tienen una historia sustancialmente más extensa y hunden sus raíces en la conformación de los estados de bienestar en las sociedades occidentales. Su diseño específico para sobrellevar situaciones de desempleo, imprime varias discusiones relacionadas a las prestaciones que se perciben (monto, plazos, condiciones, etc.) que exceden los objetivos del presente trabajo6.

Por su parte, las políticas activas son una respuesta relativamente reciente a los crecientes problemas que se observan en las últimas dos décadas en los mercados de trabajo. En el caso de Uruguay, las políticas activas instrumentadas datan de mediados de la década de los noventa, con la conformación de la JUNAE y su articulación con la DINAE. Dichas políticas buscan incidir directamente sobre el desempeño del beneficiario en el mercado de trabajo. En particular pueden actuar sobre:

6 Es variada la bibliografía a este respecto. Para un resumen de los antecedentes ver: “El Seguro de Desempleo en Uruguay. Análisis y propuestas para su reforma” Borrador para discusión, junio de 2007, Equipo de Investigación del Instituto Cuesta Duarte – PIT-CNT.

La oferta de trabajo. Este tipo de políticas activas de empleo busca ajustar las características de la oferta a la de la demanda. Implica mejorar las capacidades de los trabajadores para su contratación –inicial y/ o en empleos de mejor calidad-.

La demanda de trabajo. En este sentido, las políticas activas son aquellas que dan señales o incentivos a la generación de puestos de trabajo. 

La intersección entre la demanda y la oferta de trabajo. Desde este punto de vista se pretende mejorar y acelerar el “encuentro” entre la oferta y la demanda de trabajo.

También ingresan dentro de las políticas activas de empleo, aquellas que promocionan la generación y crecimiento de emprendimientos productivos que puedan dar sustento a los ingresos de las personas y sus familias o puedan generar nuevos puestos de trabajo. También se hará referencia a este punto a fin de lograr un buen diseño para su implementación.

Algunas reflexiones sobre las políticas pasivas

Como se mencionó, las políticas pasivas de empleo atacan el problema de los trabajadores desempleados. El más común de estos mecanismos es el seguro de desempleo. Los seguros de desempleo tradicionales son fuertemente criticados a nivel mundial desde diversos ángulos, principalmente por su inadecuación para resolver la problemática que atacan, como por los posibles abusos a los que se puede someter el sistema, tanto desde el punto de vista del trabajador como desde el punto de vista de la empresa.

Los seguros de desempleo (en particular los existentes en los países de menores ingresos) son inadecuados ya que la restricción presupuestaria de corto plazo a la que se enfrenta el Estado, hace que estos seguros sean por períodos cortos -sin ninguna relación con indicadores como la duración promedio del desempleo-; insuficientes en fondos, ya que cubren un porcentaje del salario del trabajador sin tener en cuenta otras características del mismo, y además atienden a una porción muy pequeña de los afectados.

Si a las propias insuficiencias del sistema se agrega el hecho de que no existe mayor seguimiento en el desempleo, el sistema se presta comúnmente a abusos en su uso y esto hace que las erogaciones que realiza el Estado para financiarlos sean muy grandes, a pesar de las pequeñas partidas que se otorgan.

En este sentido, el sistema de prevención de las contingencias laborales constituye un pilar de las políticas sociales que amerita una discusión en profundidad. Actualmente, el seguro de paro en el continente y en Uruguay presenta una cobertura baja. Es decir, un segmento importante de la población desocupada muestra dificultades para acceder a esta prestación. El seguro de paro constituye un dispositivo que evita caídas de los ingresos laborales frente a situaciones de pérdida del puesto de trabajo. Su importancia radica en que evita que la privación alcance niveles tales que genere efectos nocivos de corto y largo plazo sobre la persona afectada y su hogar (por ejemplo, pérdida de capital humano, aumento de la oferta de trabajo juvenil para cubrir el ingreso faltante en el hogar en detrimento de la concurrencia al sistema educativo, falta de cuidado de la salud, reinserción acelerada en malas condiciones laborales ante la carencia de ingresos).

Los esfuerzos que se están llevando adelante en el Banco de Previsión Social –Instituto de Previsión Social- (institución que administra estas prestaciones) y en particular desde el Equipo de Representación de los Trabajadores, son notorios. En este sentido, el aumento de la cobertura y las modificaciones que se están implementando para lograr una mejor prestación, han colocado al Instituto como ejemplar a nivel latinoamericano.

Algunas reflexiones para la instrumentación de política activas 

Usualmente se considera que cuanto más acotadas o específicas sean las políticas activas de empleo, mayores impactos tienen, ya que incorporan más cantidad de características de los individuos. En otros términos, los programas de políticas activas de carácter general suelen no contar con la adecuación imprescindible para atender las heterogeneidades de los receptores de la política, mientras que las políticas más acotadas permiten un diseño “más a medida”, lo cual incrementa la posibilidad de que resulten exitosas, tal como muestra la evidencia internacional en la materia. Sin embargo, para acotar las políticas de empleo es necesario tener un Observatorio de Empleo que identifique claramente estas características.

Así, las políticas activas de empleo pueden actuar sobre la oferta de trabajo que realizan los individuos, sobre la demanda de trabajo que realizan las empresas o ayudar a que la interacción entre esa oferta y esa demanda sea más eficiente de lo que sería de no haber intervención.

Las políticas activas de empleo que actúan sobre la oferta de trabajo son lo que se conoce como “políticas de empleabilidad” y tienen como objetivo compatibilizar el perfil de la oferta de trabajo con los requerimientos que establece la demanda. La idea detrás de estas políticas, en última instancia, es que uno de los factores determinantes del desempleo es la inadecuación de la oferta de trabajo a la demanda.

En el marco de estas políticas se encuentran los programas de formación y capacitación de trabajadores, dirigidos a desempleados o a segmentos de desempleados considerados "vulnerables"; de manera de transformar el perfil de éstos, adecuándolos a los conocimientos y habilidades requeridos por quienes demandan trabajo. Esto no significa que la capacitación sea algo de interés exclusivo de los trabajadores.

Sin embargo, aún cuando la empleabilidad de la mano de obra puede ser uno de los problemas a los que se enfrenta el mercado de trabajo, generalmente no es el único y la falta de articulación de las políticas de empleabilidad con otras políticas activas de empleo o la carencia de estas últimas, normalmente no vuelca resultados favorables al mercado de trabajo. Más aún, la capacitación, sin políticas que fomenten la inserción de los capacitados, puede provocar frustraciones ya que más allá del aspecto social de la formación, se puede "generar una frustración" al capacitar a los trabajadores para algo que después no pueden aplicar. En este sentido, la capacitación no puede ser un fin en sí mismo. Debe ser considerado como un medio para el acceso a mejores condiciones de empleo.

Es condición previa a determinar la articulación entre capacitación y otras políticas de empleo, el diagnóstico de las dificultades de los desempleados: si no consiguen trabajo porque no se generan suficientes puestos de trabajo o por sus propias características personales.

A su vez, estas políticas de empleabilidad deben articularse con el resto de las políticas educativas y ambas con el proyecto de país productivo que se tenga como objetivo, ya que de lo contrario la formación tiende a seguir las necesidades de la demanda de trabajo, aún cuando éstas no implican una visión a mediano plazo.

La forma en que se planifica la capacitación así como su seguimiento y evaluación debe ser cuidadosamente analizada ya que la mayoría de las críticas que encuentran estas políticas se relaciona con la calidad de la formación. La restricción presupuestaria que enfrentan los gobiernos para llevar adelante la capacitación, hace que normalmente los cursos sean de poca duración con prácticamente ningún énfasis en las habilidades más generales, llevados adelante por empresas subcontratadas a las cuales no se las supervisa de forma apropiada.

Finalmente, es importante medir adecuadamente el éxito que tienen estas políticas, ya que en la mayoría de los casos esta medición se realiza en base a la inserción laboral del capacitado, sin considerar si la inserción se dio en el sector para el que fue capacitado y sin tener en cuenta tampoco si hubieran logrado insertarse sin capacitación.

Las políticas activas de empleo que actúan sobre la demanda de trabajo tienen por objetivo enviar señales o incentivos a la generación de puestos de trabajo. Estas políticas activas de empleo pueden ser a su vez públicas o privadas. Las políticas activas de empleo a nivel público se componen de programas de generación de empleo por parte del Estado. Estos programas son muy costosos y no son autosustentables a largo plazo por lo que normalmente se aplican en momentos de agudas crisis, como forma de amortiguar la situación de sectores muy vulnerables.

Además, estos programas habitualmente son analizados en la órbita de las políticas de asistencia social y no de empleo, tanto por la importante erogación monetaria que representa para el Estado como por las barreras a la entrada que se plantean para los beneficiarios del mismo; todo lo que hace que estas políticas sean percibidas como una especie de seguro de desempleo paralelo. 

Las políticas activas de empleo a nivel privado involucran todos los incentivos que se otorguen al sector privado para promover la contratación de trabajadores. Nuevamente estas políticas deben definirse a partir de un diagnóstico previo de cuáles son las variables que más afectarían la contratación de trabajadores. El apoyo a las pequeñas y medianas empresas o a la formalización de sectores informales (históricamente compuesto por este tipo de empresas) apunta en este sentido.

Por último, las políticas activas de empleo que intentan facilitar la interacción entre oferta y demanda de trabajo son atendidas por los servicios de colocación públicos. Esta tarea es la más dejada de lado en las políticas de empleo usualmente implementadas, ya que ha sido un rol que ha ido tomando paulatinamente el sector privado a través de las "colocadoras de personal". Sin embargo, este es un rol que debería retomar el Estado dado que es evidente el potencial de coordinación y articulación entre estas políticas de empleo de intermediación y las anteriormente mencionadas: desde las políticas de empleabilidad hasta las políticas activas que atacan el problema de la demanda en el mercado de trabajo.

En el plano de la capacitación se debe fomentar la intermediación, capacitando al trabajador no solamente en habilidades y conocimientos sino preparándolo también para el proceso de búsqueda de trabajo; en el plano del resto de las políticas activas de empleo, la coordinación debe pasar por la descentralización de la información sobre el resto de los programas de incentivos al empleo llevados adelante.

¿Qué cosas hay que tener en cuenta a la hora de pensar políticas de empleo? Requisitos para la implementación

Un primer aspecto que debe ser considerado es la etapa del ciclo económico en el que nos encontremos (fases de crecimiento o recesión de la actividad económica, en particular el momento de crisis).

Durante los períodos de expansión, las políticas activas deberían apuntar la formación de recursos humanos y la conexión de la oferta con la demanda de tal manera de que los trabajadores con mayores dificultades logren apropiarse de los beneficios del crecimiento (recalificación centrada en los requerimientos de los sectores en expansión, intervenciones en el proceso de intermediación laboral, apuntalamiento de emprendimientos productivos vía asesoramiento y articulación con fuentes de financiamiento, etc). Durante los períodos de contracción, las políticas activas deberían centrarse en evitar la desconexión del mercado de trabajo del segmento de la población más “vulnerable” y evitar la precarización de las relaciones laborales. Algunas posibles herramientas son programas de trabajo transitorio, expansión de obra pública en infraestructura por encima de la tendencia histórica, articulación de políticas activas de formación con un aumento de la cobertura y revisión de la duración del seguro de desempleo.

Por otro lado, no puede perderse de vista el hecho de que la mano de obra es heterogénea. Las diferencias en cuanto nivel educativo, características de la formación en el trabajo, capacidades laborales que se han acumulado a lo largo de la vida, género, lugar donde se habita, características del núcleo familiar, etc. son dimensiones que determinan que la capacidad para generar ingresos por trabajo sea diferente. En este sentido, políticas diferentes tienen impactos diferenciadores sobre personas heterogéneas y es justamente este aspecto el que hay que tener en cuenta en el diseño. Las políticas de empleo deben incluir un conjunto de instrumentos diferenciados según su utilidad para ciertos grupos humanos.

A su vez, deben tenerse en cuenta las particularidades que requiere el impulso del desarrollo local. La política de empleo deberá articularse con las especificidades de lo local, que pueden potenciar ciertas áreas de desarrollo e inhibir otras. Esas potencialidades dependen de cuestiones tales como la dotación relativa de factores productivos (capacidades de la fuerza de trabajo, características del capital instalado y los recursos naturales, etc), de las características del capital social con que cuenta lo local (lazos y grado de asociatividad entre los componentes de la comunidad, presencia de sindicatos, núcleos empresariales, cooperativas, etc) y de otros factores como pueden ser el acceso al crédito en el mercado local o la presencia de iniciativas productivas endógenas que pueden ser potenciadas con un correcto diseño de instrumentos de política.

Finalmente deben identificarse las potencialidades de desarrollo sectorial. Las políticas de empleo deben ubicarse en el entramado de relaciones – macroeconomía, políticas activas, mecanismos de negociación colectiva, integración regional– de tal manera de contar con los insumos imprescindibles para identificar los sectores de actividad que se expandirán en el futuro y aquellos que tenderán a contraerse, de tal manera de poder analizar y predecir con cierto grado de certeza los requerimientos laborales que la dinámica económica generará.

¿Qué características deben tener las políticas de empleo? Principios rectores

Existen algunas características que necesariamente deben encontrarse en las políticas de empleo a diseñar para que éstas cumplan con sus objetivos. 

Por un lado, deben ser flexibles; es decir, deben poder adaptarse a las etapas del ciclo económico, a las características y necesidades de las personas y a las características y necesidades de la localidad (o región). En este sentido son imprescindibles las evaluaciones de la marcha de las políticas a fin de lograr los cambios pertinentes para mejorar las acciones. Una revisión oportuna de los aspectos negativos de la implementación, debe ser considerada un éxito y no un fracaso de la instrumentación.

Por otro lado debe cumplir el requisito de estar articulada con otras políticas. Las políticas de empleo deben estar en consonancia con las restantes políticas macro, meso y macroeconómicas.

A su vez, y como requisito fundamental, las políticas de empleo pasivas y activas deben estar articuladas entre sí con la finalidad de complementarse. Debe tenerse en cuenta que no se trata de políticas diferentes sino de diferentes estrategias para responder a los requerimientos de los trabajadores y del país en su conjunto. En este sentido, los equipos de representación de los trabajadores en el Banco de Previsión Social y en la Junta Nacional de Empleo están realizando esfuerzos para impulsar en conjunto una propuesta de implementación de políticas de empleo.

Contar con una clara identificación de los grupos objetivo también es una característica imprescindible para su implementación. El diseño de las políticas debe realizarse con un diagnóstico claro de los grupos poblacionales objetivo y de las particularidades que poseen. En este sentido, la creación de un observatorio de empleo que observe sobre las particularidades de cada localidad, grupo, etc. es fundamental.

Finalmente, otra característica para el diseño de políticas de este tipo, es contar con la participación social, ya que contribuye a la identificación de problemas y posibles soluciones. Se aseguran así propuestas que no estén alejadas de la realidad y que cuenten con la gobernabilidad requerida para ser llevadas adelante.

Reflexiones

La instrumentación de Políticas de Empleo se ha vuelto un tema relevante en la agenda de discusión de diversos actores sociales. La historia reciente ha demostrado que los problemas de empleo no se solucionan exclusivamente con el crecimiento económico. Es necesario implementar acciones que aseguren un trabajo decente a la población.

Su implementación requiere de una estrecha coordinación interinstitucional y la participación efectiva de los actores involucrados, condiciones necesarias para la consecución de los objetivos propuestos.

 


1 Metodología, Encuesta Nacional de Hogares Ampliada. INE. La ENHA determina la condición de actividad de las personas atendiendo a las definiciones y  recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

2 Amarante, V., y Espino, A., “Informalidad y protección social en Uruguay. Elementos para una discusión conceptual y metodología”. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de la República.

3 Las estadísticas oficiales sobre el mercado laboral se basan en la Encuesta Continua de Hogares realizada por el INE, que releva las poblaciones de más de 5.000 habitantes.

4 La reducción de personal es costosa y puede haberse aprovechado la situación de crisis para realizarla.

5 Encuestas Industrial y de Comercio y Servicios del INE.

6 Es variada la bibliografía a este respecto. Para un resumen de los antecedentes ver: “El Seguro de Desempleo en Uruguay. Análisis y propuestas para su reforma” Borrador para discusión, junio de 2007, Equipo de Investigación del Instituto Cuesta Duarte – PIT-CNT.

 


 

Bibliografía

“Un marco de análisis para la discusión de las políticas de Empleo. Versión preliminar sujeta a discusión” Equipo de investigación del Instituto Cuesta Duarte del PIT- CNT, abril de 2006.

Metodología, Encuesta Nacional de Hogares Ampliada. INE. La ENHA determina la condición de actividad de las personas atendiendo a las definiciones y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Amarante, V., y Espino, A., “Informalidad y protección social en Uruguay. Elementos para una discusión conceptual y metodología”. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de la República

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