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Formalización del empleo en Uruguay 2004 - 2012

La Cobertura Activa de la Seguridad Social 2004 - 2012

Resumen

Este documento es resultado de un proceso de trabajo iniciado en 2012, en el cual se puso énfasis en el análisis del empleo en condiciones de no registro a la seguridad social en Uruguay haciendo foco en las administraciones durante los gobiernos progresistas. En este período el Uruguay logró combinar exitosamente el crecimiento sostenido de la economía y sensiblemente por encima de la media histórica del Uruguay con la realización de un conjunto de reformas en diversas áreas medulares (Tributaria, Laboral, en Salud y Protección Social, entre otras) con impactos de relevancia en el empleo y las condiciones del mismo.

Además de las mejoras en materia de reducción del desempleo y un crecimiento salarial ayudado por la reinstauración de la Negociación Colectiva y el fortalecimiento del movimiento sindical, se registraron en el período importantes avances en el acceso a la cobertura de seguridad social de la población activa. Hacia adelante la ampliación del acceso requerirá afrontar nuevos desafíos, puesto que si bien 1 de cada 4 ocupados continúa desempeñándose sin registro, cada vez más resta por incluir a los ocupados en situación de mayor vulnerabilidad concebida de manera amplia. Esto presupone, o bien el fortalecimiento de la red no contributiva también en la etapa activa, o bien en una solución más integral, la aplicación de políticas combinadas activas y pasivas de empleo, que intenten integrar a estas personas a actividades dentro de la economía formal.

1. introducción.

En el año 2012 se completó un ciclo de diez años de crecimiento económico ininterrumpido en Uruguay. El crecimiento medio entre 2003 y 2011 fue de 5,4% y es aún más elevado si consideramos solamente el período 2005-2011 (6,2%) de manera que la tasa de crecimiento anual alcanzada se encuentra sensiblemente por encima del promedio histórico.

En este contexto, aunque con un cierto rezago en relación a la evolución del producto, los indicadores generales del mercado de trabajo han tenido un desempeño favorable ubicándose en niveles sin precedentes y dejando atrás parte de los duros efectos generados por la crisis económica registrada a comienzos de siglo. En el año 2012, y luego de un leve deterioro en relación a los niveles del año 2011, la tasa de desempleo general para el total del país cerró en 6,5% de la Población Económicamente Activa, mientras que la tasa de empleo se ubicó en 59,9% de la Población en Edad de Trabajar.

A pesar de estos indicadores generales sumamente favorables, persisten inequidades en el acceso al empleo para diferentes grupos de la población. Las mujeres presentan tasas de desempleo significativamente mayores a la de los hombres y si bien la diferencia ha registrado un descenso a lo largo del período considerado, la brecha aún se encuentra en niveles importantes.

Mucho más preocupante es la situación de los jóvenes menores de 25 años para quienes la tasa de desempleo se ubica próxima al 20%, lo que significa que 1 de cada 5 jóvenes que desea trabajar no encuentra trabajo. Por otra parte, la tasa de desempleo de los mayores de 25 años se ubica tan sólo en un 4,0%, lo que podríamos considerar se encuentre en valores de desempleo friccional. Esta brecha no sólo es bastante más amplia sino que además los últimos datos trimestrales no reflejan una tendencia decreciente.

Otra característica distintiva del desempleo radica en sus variaciones por niveles de educación formal alcanzados. De los aproximadamente 105.000 desocupados existentes en 2012, más de 62.000 no alcanzaron a completar el nivel de estudios secundario mientras que la situación para personas con nivel universitario completo o con posgrado es prácticamente de pleno empleo. En cuanto a las tasas de desempleo, las más altas se registran para las personas con secundaria incompleta y universidad incompleta, fenómeno íntimamente relacionado a la mayor dificultad relativa que tienen los jóvenes para conseguir trabajo.

En este contexto de crecimiento del empleo se han registrado en paralelo mejoras significativas en materia de cobertura a la seguridad social, que se reflejan en la evolución de sus principales indicadores. Asimismo, una vez más, al desagregar la información se observan brechas significativas entre diferentes grupos de la población, los cuáles se detallaran el apartado 3.2. y que refieren fundamentalmente a características individuales (edad y nivel educativo fundamentalmente) o a características propias de su inserción en el mercado de trabajo (categoría ocupacional, sector de actividad y tamaño de empresa), ambos aspectos íntimamente relacionados entre sí.

De la caracterización se desprende que en buena medida los mayores niveles de no registro actualmente se concentran en actividades de la economía informal (en los términos contenidos dentro de la definición de la PREALC) y es en éstos fundamentalmente donde logran insertarse los trabajadores con menores niveles de educación formal. Asimismo existe una fuerte correlación entre empleo no registrado y bajos ingresos.

Para contemplar a los grandes colectivos que hoy se encuentran desprotegidos, junto con las mejoras en la fiscalización y control, es necesario que las políticas públicas diseñadas logren contemplar, por un lado, el bajo poder de contribución de buena parte de sus potenciales beneficiarios (como lo hace la figura del monotributo social), y por otro la necesidad de aplicar políticas activas de empleo que puedan facilitar una inserción en actividades dentro de la economía formal, con mayores niveles de productividad e ingresos asociados.

El documento se estructura de la siguiente manera, en el punto 2 se hace una breve reseña sobre diversos enfoques sobre empleo informal. En el punto 3, se repasan los antecedentes históricos e institucionales del período estudiado, en particular los factores que propiciaron que durante el período de crecimiento económico que se registrara durante los años noventa tuvieran como correlato magros resultados en materia de protección y calidad en el empleo.

En el punto 4.1 se realiza una contextualización de la cobertura en la seguridad social en América Latina, ubicando a Uruguay que junto a otros países como Costa Rica, Chile, Argentina y Brasil dentro de la categoría acuñada por la OIT como países con una cobertura “razonable pero con ciertas inequidades” en el acceso. En el punto 4.2 se resaltan los principales logros conseguidos en el último lustro y se profundiza en el análisis de las inequidades en el acceso en función de ciertas características del individuo y de su inserción en el mercado de trabajo. Por último, se reseñan un conjunto de políticas públicas aplicadas recientemente con el objetivo de avanzar en la línea de la ampliación a las oportunidades de acceso y derechos a los diferentes colectivos de actividad.

2. Diversos enfoques sobre la noción de informalidad

El Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) desempeño un papel pionero en la investigación sobre la informalidad a inicios de los sesenta. En sus primeros años, se dedicó al estudio de contingentes excedentes de mano de obra que el proceso de industrialización operado en la región no lograba incluir, y que se localizaba en nichos económicos no ocupados por éste (Tokman, V. 1978).Para este enfoque, el sector formal y el informal se diferencian en la relación capital/trabajo (siendo este coeficiente menor para el sector informal),y se utiliza como aproximación para su medición el tamaño del establecimiento (número de trabajadores ocupados).

En los años ochenta se redefinió el concepto en base a la racionalidad imperante en los procesos productivos en uno y otro sector. Se estima que, el sector formal dotado de una lógica capitalista, tiene como objetivo la maximización de beneficios, mientras que el sector informal responde a una lógica de sobrevivencia del individuo y la familia. Este enfoque estructuralista presenta a la informalidad como una alternativa frente a la falta de posibilidades en la economía formal.

Abordajes más dinámicos posteriores afirman que el espacio informal aparece como subordinado a los movimientos de producción formal y de esta forma nacen, se desarrollan y desaparecen. Existe un flujo de ingresos desde el sector formal hacia el informal que se produce a través de la subcontratación, la prestación de servicios, venta de mercancías, etc. En períodos de retracción de la actividad económica formal, las formas precarias de empleo y el sector informal aumentan como medios de subsistencia, y disminuyen en las etapas de expansión del ciclo.

Los trabajos neomarxistas (Portes, y otros), señalan que las actividades informales surgen del propio proceso de acumulación de las empresas modernas. Las estrategias empresariales actuales responden a una lógica de globalización productiva, donde opera la descentralización de la producción y la división internacional del trabajo, y donde buscan sistemas de producción más flexibles para la reducción de costos. En este marco el concepto de informalidad es un concepto dinámico y procíclicopor ser funcional al desarrollo del sector moderno.

Según este enfoque existen distintos tipos de informalidad entre las que se encuentran: La vinculada a actividades de supervivencia (venta directa de bienes y servicios en el mercado) y la relacionada con la explotación dependiente (flexibilidad funcional a la reducción de costos de empresas formales, contratación “en negro” y subcontratación de empresas informales).

Siguiendo a Portes (1995), en este documento mediremos el trabajo informal como la proporción de la fuerza laboral excluida de la cobertura legal relativa el empleo, tal como protección contra despidos arbitrarios, compensación por desempleo, seguro por accidentes, ausencias pagadas y pensiones por jubilación.

3. Antecedentes: Contexto Económico y laboral en Uruguay

Durante la década de 1990 Uruguay experimentó una serie de reformas económicas tendientes a la liberalización interna y externa de su economía con importantes consecuencias en su tejido económico y social. Entre las principales consecuencias del modelo económico implementado se encuentran modificaciones en la estructura productiva, perdiendo peso la industria y como contrapartida expandiéndose las actividades relacionadas al sector terciario. Esto provocó como contrapartida, un cambio en la estructura del mercado de trabajo, perdiendo el empleo industrial cerca de 80.000 puestos de trabajo durante la década.

Esta reestructura operó, en buena medida, a través de la conjugación de una mayor aperturaunilateral en materia comercial, con una política de estabilización de la inflaciónutilizando al tipo de cambio como un ancla nominal. Uruguay arrastraba una historia de alta inflación crónica desde la década del sesenta, fue así quela política macroeconómica priorizóla estabilización de precios y para ello aplicóun plan de estabilización con ancla cambiaria utilizando bandas de flotación. Experiencias similares de control de la inflación vía tipo de cambio se dieron en Argentina con la “Convertibilidad” y “Plan Real” en Brasil.

 

Fuente: elaboración propia en base a INE

De esta manera, el sector industrial perdió participación en el producto nacional en desmedro de los sectores de servicios. Lo mismo sucedió en materia de empleo, aunque la creación de puestos de trabajo en los sectores de comercio y servicios no fue suficiente para cubrir la pérdida de empleos industriales, redundando en un incremento del desempleo.

De esta manera, si bien el producto interno bruto creció sostenidamente en estos años a tasas superiores a la media histórica uruguaya (4,4% acumulativo anual entre 1990 y 1998), las mejoras no se reflejaron en el mercado de trabajo. Además de la caída del empleo y el empeoramiento de las condiciones de trabajo (aumento del no registro a la seguridad social y del subempleo), el salario real prácticamente no creció en términos reales pese al fuerte incremento del producto a la vez que la heterogeneidad salarial aumentó significativamente.

El primer gran cambio en materia de política laboral realizado en los noventa fue la no convocatoria a los Consejos de Salarios. Éstos son ámbitos de negociación tripartita y es la modalidad que adquirió la negociación colectiva en Uruguay desde que estos se establecieron por ley en 1943. Como consecuencia de lo anterior, a partir de 1992 se redujo de manera sustancial el número de trabajadores amparados por convenios colectivos, lo que redundó en un menor crecimiento del salario real promedio y una mayor dispersión en los ajustes entre aquellos que mantuvieron la negociación bipartita y los que no tuvieron negociación.

Es durante la década de 1990 además, que cobra vigor la noción de Reforma Laboral en Uruguay. Las ideas detrás de esta reforma eran la de flexibilizar el mercado laboral uruguayo el cual se consideraba demasiado rígido, de manera de que el mismo pudiera adaptarse más rápidamente a los cambios que requería la producción. Asimismo, esta mayor flexibilidad de adaptación del mercado de trabajo a las nuevas realidades incrementaría la inversión, conduciendo a un mayor crecimiento económico y también a un aumento del empleo.

Si bien el concepto de flexibilidad laboral es mucho más complejo, normalmente se asocia la flexibilidad del mercado laboral con los costos laborales que tiene para la empresa contratar o despedir trabajadores. De esta manera, cuanto menores son los costos salariales, tanto directos (salarios y beneficios) como los indirectos (aportes patronales sobre el trabajo) y los costos asociados al trabajo (costo de despido), más flexible es el mercado de trabajo.

En búsqueda de esa flexibilidad y en el entendido de que el mercado laboral uruguayo era de los más rígidos de América Latina y que eso obstaculizaba la creación de nuevos puestos de trabajo, se crean nuevas modalidades de contratos de trabajo diferentes a lo que podría considerarse un contrato estándar (por tiempo indeterminado y gozando de todos los derechos del trabajo existentes en el país). Estas modalidades de trabajo más flexibles, en teoría, oficiarían de incentivos a las empresas para contratar nuevos trabajadores. Así, las empresas comienzan a recurrir a contratos de trabajo diferentes a los estándar, temporales o precarios y que en definitiva impactan negativamente sobre el derecho laboral, el que al no adaptarse, deja de amparar a una cantidad de trabajadores.

En general la tercerización de actividades en Uruguay se extendió principalmente a las actividades de apoyo y no al proceso productivo propiamente dicho, aunque en algunos sectores también alcanzó a estas etapas, provocando que parte del proceso productivo pasara a desarrollarse fuera de la empresa. Incluso en el sector público se observó un avance importante de la subcontratación en la medida en que aumentaron los arrendamientos de servicios de obra y la subcontratación de otras empresas para actividades que antes llevaba adelante directamente el sector público.

Las modalidades de contratación nuevas o también llamadas formas de empleo “atípicas” trascienden a la subcontratación y abarcan a contratos especiales por tiempo determinado o por obras determinadas, trabajos temporales, trabajos de formación profesional o trabajos a prueba y una cantidad más de contratos de trabajo que escapan a lo que es un contrato estándar. Muchas de estas formas, terminaron siendo aliadas de la informalidad y la precariedad del trabajo.

4. El empleo formal, cobertura activa en la seguridad social.

4.1. Protección social en el Contexto Latinoamericano

Los mercados de trabajo en los países latinoamericanos reflejan la heterogeneidad de sus economías, conviviendo en la mayoría de las veces, sectores modernos con acumulación de capital e incorporación de innovaciones, con sectores de bajos niveles de desarrollo relativo y alta informalidad económica.

Los niveles de desarrollo y alcance de la protección social varían según los países, pero en promedio se encuentran sustancialmente rezagados con los registrados para los países de la OCDE. A comienzos de la presente década, apenas el 45% de los ocupados en América Latina (AL) aportaron a los sistemas previsionales, siendo esta cifra incluso menor a la registrada veinte años antes (Rofman, 2011). Algunos países como Bolivia, Paraguay y Perú, no alcanzan a cubrir ni siquiera al 20% de la población ocupada. En el otro extremo, solamente Costa Rica, Uruguay y Chile ofrecen una cobertura al menos del 70% de los ocupados.

 

Fuente: Rofman (2011)

Como contracara, en la mayoría de los países latinoamericanos se ofrece una deficiente protección social en la vejez. De los diecisiete países relevados en el citado estudio, en diez la protección no alcanzaba a un cuarto de los adultos mayores; mientras que solamente tres de ellos lograban ofrecer una protección efectiva a más de dos tercios de la población envejecida.

En las dos últimas décadas del Siglo XXy comienzos del Siglo XXI, las reformas neoliberales impulsadas en AL tuvieron su correlato en materia de seguridad social, en donde varios fueron los ejemplos de implementación de reformas estructurales de los sistemas de pensiones. En esos años, fueron doce los países latinoamericanos que, con la asesoría de diferentes organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco Mundial, BID), introdujeron reformas tendientes a instaurar, en grados de profundidad variables, sistemas de capitalización privada a través de cuentas individuales en los sistemas de pensiones.

De esta manera, los sistemas públicos de reparto (o solidaridad inter-generacional) fueron completamente remplazados por sistemas de capitalización individual en Chile en 1981, Bolivia y México en 1997 y República Dominicana en 2003. En Argentina (1994), Uruguay (1995) y Costa Rica (2001), se optó por implementar un sistema mixto en el que conviven un pilar de reparto y de beneficio definido reducido con un pilar de capitalización individual obligatorio administrado por financieras privadas; mientras que en Colombia se instrumentó un sistema paralelo.

Los impulsores de las reformas presentaron a los esquemas de capitalización como la solución a las crecientes presiones presupuestarias que atravesaban los sistemas latinoamericanos. Por otro lado, para éstos el sistema daría soluciones a la problemática de la baja cobertura activa de la seguridad social en estos países. El argumento detrás descansaba en que, supuestamente al existir un vínculo más directo entre los aportesrealizados y los beneficios individuales esperados, los trabajadores tendrían mayores incentivos a la formalización.

A pesar de esto, diversos trabajos señalan que estas reformas estructurales no tuvieron incidencia en materia de cobertura, en rebajas en el coste presupuestario del sistema, ni en mejoras de tipo distributivas al interior de las sociedades (Mesa-Lago 2004).Incluso en varios países, los mayores requisitos planteados para acceder a los beneficios jubilatorios tuvieron efectos negativos sobre la cobertura entre los adultos mayores, siendo los más perjudicados quienes hayan tenido trayectorias laborales discontinuas y con bajos niveles de aportes (Rofman, 2005).

En la última década, la necesidad de extender la cobertura hacia sectores no incluidos en el sistema contributivo, alentó el diseño y la implementación de esquemas no contributivos en varios países. Incluso en Chile, país que instauró un sistema puro de capitalización individual en manos de aseguradoras privadas, recientemente para atender a los ancianos más vulnerables se creó una prestación de tipo no contributiva por parte del Estado.

Dentro de este contexto Uruguayes catalogado por la OIT (junto a Costa Rica, Chile, Argentina y Brasil en AL) como un país con una cobertura “razonable pero con ciertas inequidades”. Este grupo de países presenta niveles elevados para el contexto latinoamericano, pero demuestran tener problemas para incorporar a la población pobre a los esquemas de seguro social tradicionales vinculados al trabajo asalariado. La cobertura de estos segmentos de menores recursos, se realiza mayoritariamente a través de sistemas no contributivos, los cuales han ganado presencia en el terreno de las políticas públicas durante los últimos años. Bucheli (2002) analizó la evolución de la cobertura en el empleo en Uruguay durante los años noventa, así como también los factores determinantes en el acceso a la misma. En el documento desprende que la cobertura activa disminuyó durante el período, en buena medida producto de una reestructura caracterizada por la caída del empleo público y por el aumento del trabajo en microempresas e independientes. Por su parte, se incrementó la brecha de cobertura por niveles educativos, es decir los trabajadores con menor educación formal tuvieron cada vez mayores inconvenientes para estar al cubierto del sistema durante los noventa.

4.2.La protección social activa en Uruguay

4.2.1. Evolución del no registro a la seguridad social

Conforme al resto de los indicadores generales del mercado laboral, la tasa de no registro a la seguridad social en Uruguay, experimentó una desmejora significativa durante la severa crisis que experimentó el país a comienzos del Siglo XXI. Durante el año 2004 la misma alcanzó su punto más alto ubicándose en 40,7% de los ocupados en las localidades urbanas mayores a 5000 habitantes1. Desde ese entonces, la misma ha experimentado un descenso sistemático hasta ubicarse en un 25,6% en el año 2012. En cuanto a la evolución del no registro por desagregación geográfica, este fue sensiblemente mayor en el Interior del país 31.4% que en Montevideo 19.3% para el año 2012, persistiendo la brecha Montevideo-Interior prácticamente invariada a lo largo del período considerado.

Al analizar por separado sus componentes, se observa que dicha evolución responde a una muy dinámica expansión del número de ocupados y una más moderada reducción del número absoluto de personas en situación de no registro. Mientras que el número total de ocupados pasó de aproximadamente 955.000 personas en 2004 a 1.367.500 (lo que equivale a un crecimiento del 43.2%), el no registro pasó de afectar a 388.600 personas a aproximadamente 350.000 en igual período (-9.9%).

 

En este período de reducción de los guarismos de desprotección social en el empleo se conjugaron dos procesos, por un lado la formalización de trabajadores que previamente se desempeñaban en actividades precarias propias de la economía informal y por otro, la primacía de la creación de nuevos empleos “de calidad” frente a empleos de “mala calidad” en este período.

La magnitud del primer elemento en parte, puede aproximarse a través de la evolución de los ocupados por cuenta propia sin local, categoría que luego de expandirse de forma significativa durante la crisis económica se redujo a la mitad entre los años 2003-2008. Como señalan Amarante y Arim (2009) esta categoría actuó como un amortiguador en la crisis, absorbiendo a personas que perdían su empleo y que desarrollaban estrategias laborales asociadas al autoempleo con bajo nivel de capitalización. La recuperación económica revierte este proceso y lleva a la participación del cuentapropismo sin local a niveles, ya en 2008, aún más bajos que los registrados previamente a la crisis.

En el segundo elemento, es relevante tener en cuenta el patrón de generación de empleo dominante en el período. Al propósito, Amarante y Arim (2009) sostienen que es una característica distintiva de este período la creación neta de puestos de trabajo concentrada en empresas de mayor porte en detrimento de las microempresas. Esta evolución contrasta con lo ocurrido en el período previo a la crisis, donde las microempresas constituyeron el núcleo más dinámico en la creación de empleos. Los autores atribuyen este cambio al fuerte flujo de inversiones extranjeras directas récord histórico acaecido durante este período.

Como se desarrollará más adelante la variable “tamaño de empresa” es significativa para el análisis de la probabilidad del empleo informal, por lo que sería razonable esperar que un patrón de crecimiento liderado por empresas de mayor porte esté asociado a un incremento del empleo en condiciones de registro a la seguridad social.

Además de estos elementos relacionados a la redinamización del crecimiento económico y al papel desempeñado por la IED, se produjeron una serie de cambios institucionales estrechamente relacionados al mundo del trabajo, como lo fueron la reinstauración de la Negociación Colectiva y la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud, que ayudaron al clima favorable para la formalización del empleo y generaron incentivos claros en esa línea. Por su parte, son innegables las mejoras a nivel de gestión que se produjeron en el organismo principal de seguridad social (el BPS) y las creciente coordinación inter-institucional entre éste y la Dirección General Impositiva (DGI) y el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) creado durante el primer gobierno frenteamplista.

4.2.2. No registro según las características de la persona y de su inserción en el mercado de trabajo.

Diversos trabajos para el mercado de trabajo uruguayo encuentran que los determinantes principales a nivel de características individuales refieren a la edad y el nivel de educación formal máximo alcanzado. Por el contrario, controlando por éstas variables, el sexo de la persona no pareciera ser una dimensión relevante a considerar.

4.2.2.1.Análisis por tramos etarios

A nivel descriptivo en un análisis por franjas de edad se constata el comportamiento del trabajo informal en forma de “U”, registrando altas tasas de evasión en las edades tempranas, niveles reducidos entre los 25 años y la edad legal de retiro, con un posterior repunte en las edades de adultos mayores.

 

Fuente: elaboración propia en base a la ECH

A lo largo del período se han producido avances en las tasas de cobertura para todas las franjas etarias consideradas pero en grados variados.

Mientras la tasa de evasión ha permanecido prácticamente invariada a lo largo del período para los menores de edad y para los mayores de 60 años, los tramos de edades hasta 34 años inclusive han sido los que experimentaron los descensos más significativos. En particular para la franja de edades entre 18 y 24 la tasa de no registro ha descendido prácticamente a la mitad hasta ubicarse en un 27.9% en 2012 (cuando la misma ascendía a 57.5% en 2004).En estos tramos etarios, en los cuales en general las personas se vinculan por primera vez al mercado laboral, el descenso del no registro a través del tiempo refleja en buena medida la generación de nuevos empleos formales frente al patrón predominante de generación de empleos precarios del modelo anterior.

Cuando se analiza la distribución del total de ocupados no registrados por tramos etarios la incidencia cambia significativamente. La mayor cantidad de ocupados en condiciones de no registro se encuentra en la franja entre 45 y 60 años (27,4% del total). Esta es una franja etaria de particular vulnerabilidad individual frente a la informalidad no sólo a los efectos del acceso al causal y cálculo jubilatorio, sino también producto de los mayores dificultades relativas para reinsertarse activamente en la esfera formal que enfrentan los miembros de estas cohortes.

Por otra parte, a pesar de tener una incidencia menor, la incidencia en la informalidad de las franjas etarias entre 14 y 17 años y los mayores de 60 años se ha incrementado a lo largo del período.

Tabla: Distribución de los trabajadores sin registro a la seguridad social

Fuente: elaboración propia en base a la ECH

Las franjas de edades donde existen mayores niveles de no registro responden a distintas causalidades. Entre los menores de edad, se evidencian las dificultades de acceso al empleo para la población joven (alta tasa de desempleo e informalidad), producto de un complejo entramado que conjuga elementos tanto de demanda como de oferta de trabajo. Entre los mayores de 60 años las mayores tasas de no registro se explican en buena medida, por la existencia de un buen número de trabajadores que una vez pensionados, mantienen algún tipo de actividad remunerada en condiciones de no registro (por ej. como forma de compensar ingresos), por la incompatibilidad existente entre poseer una jubilación y mantenerse activo en la misma Caja de afiliación. Esta situación en parte, fue la que motivó la sanción de la Ley de Jubilación Parcial Nº 19.160, que compatibiliza ambas situaciones bajo ciertas condiciones.

4.2.2.2. Por nivel educativo

Otra característica relevante en el caso uruguayo al momento de predecir la cobertura activa al sistema de seguridad social es el nivel de educación formal alcanzado por el trabajador. Según Bucheli (2002), en el año 2002 el 94% de los trabajadores con educación terciaria completa tenían cobertura, mientras que solamente el 44% de quienes tenían hasta primaria se encontraban cubiertos por el sistema. En 2012 el 95.3% de los trabajadores con universidad completa o superior contaban con cobertura, mientras que en el otro extremo quienes contaban con nada más que primaria la tasa de cobertura era del 52.8%. Aproximadamente el 70.5% del total de no registrados a la seguridad social se concentra en personas que cuentan nivel secundario incompleto o primario.

4.2.2.3. Por categoría ocupacional.

El análisis del no registro a la seguridad social por categoría ocupacional arroja situaciones bien heterogéneas. Mientras 82,9% de los asalariados privados y el 100,0% de los trabajadores del sector público tiene cobertura; únicamente el 4,7% de los cuentapropistas sin local se encuentra en la misma situación.

Tabla: Tasas de no registro por categoría ocupacional

 

Fuente: elaboración propia en base a la ECH

Los mayores logros en cuanto a la reducción de la informalidad se produjeron entre los asalariados privados, con un descenso en los registros desde el 36,4% en el año 2004 hasta un 17,1% en 2012. En cifras absolutas, los asalariados privados informales pasaron de ser aproximadamente 161.689 en 2004 a unos 137.614 en 2012. Esta magra reducción en valores absolutos responde en buena medida al fuerte crecimiento del empleo privado en el período. Los asalariados privados, pese a las indudables mejoras, como colectivo representan el 39.3% del total de ocupados informales. Por su parte, los cuenta propistas sin local pasaron de ser el 26.6% de los informales en 2004 a representar el 45.3% del total en 2012, constituyéndose como la categoría ocupacional con mayor número de ocupados en condiciones de no registro a la seguridad social. 

Tabla: Distribución de los ocupados no registrados por categoría ocupacional

Fuente: elaboración propia en base a la ECH

En el otro extremo los cuenta propistas sin local, experimentaron en simultáneo un empeoramiento de la tasa de no registro (pasando del 93.4% en 2004 al 95.3% en 2012), con una significativa caída del número de ocupados informales (que se redujeron 82,530 en 2004 a 35,797). Este fenómeno puede explicarse a través del ya mencionado incremento de esta categoría como amortiguador durante la crisis. Una vez recuperados los niveles de actividad y el empleo, muchos trabajadores se reincorporaron a la actividad dependiente privada y otros continuaron desempeñándose por cuenta propia pero con local. Asimismo se mantuvo dentro esta categoría un núcleo duro, que por sus características personales es difícil logren reinsertarse en el sector formal de actividad, si no median políticas activas de empleo específicas en esa línea.

4.2.2.4. Por ramas de actividad.

A nivel de ramas de actividad se observan marcadas diferencias en los niveles de cobertura activa. Como es esperable se observan los menores registros de evasión en las ramas de actividad con fuerte presencia estatal como es “Electricidad, gas y agua” (12,6%), o con una presencia mixta como en la “Salud” (8.6%) y “Enseñanza” (6.6%). Por otra parte, los mayores niveles de no registro se constatan en las actividades de “Construcción” (41.5%), “Servicio Doméstico” (52.0%), “Ganadería, agricultura y pesca” (32.6%) y “Comercio” (31.7%).

Tabla: No registro por principales ramas de actividad (Año 2012)

 

Fuente: elaboración propia en base a la ECH

Una señal positiva en pos de la reducción de las heterogeneidades señaladas, ha sido la mayor generación relativa de puestos cotizantes al BPS en el período señalado, particularmente en la Construcción (238.1%), el Servicio Doméstico (66.9%) y la Industria y Comercio (89.2%).

Fuente: Elaboración propia en base a BPS

El BPS realizó estimaciones sobre la evasión en puestos cotizantes, concluyendo que la misma fue del orden del 20,1% en 2010 para el total de las afiliaciones al organismo. Por su parte, estimó que la misma es tres veces mayor para el caso del Servicio Doméstico (60.4%) y que no ha sufrido variaciones significativas desde el año 2006.

Tabla: Estimaciones sobre evasión de puestos cotizantes en el Servicio Doméstico y total de afiliaciones

Fuente: BPS

Los mayores niveles de evasión registrados cuando se consideran los puestos cotizantes potenciales frente a las estimaciones sobre el número de personas en el Servicio Doméstico, podrían tener su explicación en el multiempleo que impera en el sector. Producto de la atomización de empleadores con baja carga horaria y seducidos por el acceso a derechos vinculados a la formalización de trabajo (FONASA, AFAM, entre otros), es posible que un conjunto importante de trabajadores se encuentre únicamente registrado por alguno de los hogares donde laboran.

Un conjunto de factores destacados por Bene y otros (2012) contribuyen a explicar las dificultades para la formalización de los trabajadores del Servicio Doméstico, entre otros:

• El trabajo se efectiviza dentro de un hogar privado, por lo que resulta difícil de cuantificar y de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral.

• La legislación prevé que para ingresar al hogar se precisa el consentimiento del empleador o la autorización judicial correspondiente. Se plantea la existencia de un conflicto entre el cumplimiento del derecho a la propiedad privada y el derecho laboral del trabajador doméstico.

• Asimismo dificulta la sindicalización: que los trabajadores domésticos se encuentran atomizados y dispersos geográficamente; que en general trabajen solos, dificulta la concientización del trabajador como parte de un sujeto colectivo.

4.2.2.5. Por tamaño de establecimiento productivo.

El tamaño de la empresa o establecimiento donde se desempeña la persona es otro de los factores que afecta positivamente a la cobertura. El hecho empíricamente contrastable, de que las empresas grandes tiendan a ser más formales que las pequeñas, se encuentra en línea con el concepto de informalidad acuñado por la OIT. Este se conforma con los trabajadores del servicio doméstico, los familiares no remunerados, los trabajadores en establecimientos con menos de cinco empleados y los trabajadores por cuenta propia con local y sin local (excluyendo administrativos, profesionales y técnicos).

Tabla: No registro por tamaño de empresa o establecimiento productivo.

Fuente: Elaboración propia en base a INE

Efectivamente al cruzar el no registro de actividad con el tamaño de los establecimientos surge que cerca de un 90% del mismo se concentra en aquellos con menos de 5 personas. Asimismo este guarismo ha tendido a crecer producto de la formalización y la generación de empleo focalizado en las empresas de mediano y gran porte.

Estas variaciones significativas en la cobertura de trabajadores por características de la ocupación y de los establecimientos productivos en donde se desempeñan, conllevan a preguntarnos cómo influye el hecho de trabajar o no dentro de la economía informal en las posibilidades de acceso a la seguridad social. Amarante y Espino (2007), analizan dicha relación y concluyen que los trabajadores que se insertan en la economía informal –entendida bajo la definición de OIT- tienen una propensión significativamente mayor a encontrarse descubiertos por la seguridad social. Pero si bien ambas categorías se superponen, no se solapan totalmente, existiendo también desprotección social entre los trabajadores de empresas formales, y algunos trabajadores con cobertura que se desempeñan en lo que tradicionalmente se ha denominado el sector informal de la economía.

4.2.2.6. Informalidad y niveles de ingresos salariales.

A nivel de empleo dependiente se constata que la actividad en condiciones de no registro tienen como correlato, en líneas generales, bajos niveles de remuneraciones. Siguiendo a PREALC los bajos ingresos podrían ser el correlato de bajos niveles de productividad propios de la economía informal y actividades realizados en pequeños establecimientos con baja dotación de capital fijo.

Por otra parte, tomando la definición acuñada por Portes, el empleo informal debe entenderse como funcional a una estrategia empresarial por fuera de la ley, vinculada a la reducción de costes (entre otros y para la institucionalidad uruguaya, por la evasión de aportes previsionales y por el incumplimiento de los laudos vigentes establecidos por la Negociación Colectiva o el Salario Mínimo Nacional).

En este punto nos centraremos únicamente en el análisis de los ocupados que se desempeñan bajo relación de dependencia. Del estudio realizado por el Instituto Cuesta Duarte sobre la distribución de los niveles salariales para el año 2012 se desprende, que los niveles de ingreso para los asalariados informales se encuentra en peor situación relativa que para los trabajadores dependientes que cuentan con registro a la seguridad social.

Del citado estudio se desprende que 4 de cada 5 trabajadores informales se encuentra en el segmento salarial definido como salarios sumergidos (percibe remuneraciones inferiores a $14.000 líquidos sobre una base de 40 horas de trabajo semanales). Incluso si consideramos la frontera de los $10.000 líquidos, se observa que un 62,5% del total de asalariados informales se encuentra por debajo de dicho umbral.

Gráfico: Distribución de las remuneraciones para asalariados según cotizaciones a la seguridad social (total del país)

Fuente: En base a Instituto Cuesta Duarte (2013)

Como se desprende del siguiente gráfico, el problema de los salarios sumergidos se encuentra prácticamente extendido a todos los sectores de actividad y con mayor incidencia para los asalariados informales.

Gráfico: % Salarios sumergidos para trabajadores dependientes según sector de actividad (total del país)

 

Fuente: En base a Instituto Cuesta Duarte (2013)

5. Políticas implementadas para el combate al empleo informal

Durante el período analizado, además de la expansión económica a tasas históricamente elevadas, operó un conjunto de modificaciones económicas e institucionales que favorecieron al crecimiento del empleo con cobertura de seguridad social. A continuación se enumeran un conjunto de los principales factores que provocaron impactos en esta línea.

Un primer elemento de carácter económico y que ha sido mencionado, es que el patrón de crecimiento ha sido liderado por la inversión en emprendimientos de mediano y gran porte, para la escala uruguaya. Como se ha señalado, en las empresas de mayor tamaño el empleo bajo condiciones de no registro es marginal, y las posibilidades de acceso y fiscalización se incrementan.

En segundo lugar, en el período se han implementado mejoras notorias en la gestión de las instituciones ligadas a la red de protección social. En particular, tal y como señala un reciente trabajo del Banco Mundial, los cambios institucionales y reformas operadas durante los gobiernos frenteamplistas tuvieron en común (y más intensamente las relacionadas a la protección social) la característica de ser participativas, multidisciplinarias y coordinadas entre las instituciones gubernamentales implicadas. De este modo la gestión del BPS, coordinada con los diversos organismos y ministerios relacionados a la fiscalización y recaudación, como el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) o la Dirección General Impositiva (DGI), ha permitido un cruzamiento de información y control mayor que en otros períodos.

En tercer lugar, la reinstauración de los Consejos de Salarios a partir de 2005 fue otro elemento con probados efectos sobre la regularización del empleo. Asimismo se crearon por primera vez en la historia los Consejos de Salarios del Servicio Doméstico y Rural en el período.

Asimismo, se aprobó una serie de leyes que modificaron el esquema de relaciones laborales. Entre las principales se encuentra la Ley 17.940 de “Protección y promoción de las libertades sindicales”, las Leyes Nº 18.098, 18.099 y 18.251 de “Regulación de las tercerizaciones en la actividad pública y privada”.

En quinto lugar, la Ley 18.211 que creó el “Sistema Nacional Integrado de Salud” (SNIS) incorporó fuertes incentivos a la formalización puesto que además de la cobertura de Salud del trabajador aportante, con un aporte adicional, tienen acceso al SNIS los hijos y cónyuge.

Otro elemento relevante, fue la participación de la sociedad civil en la discusión y elaboración de propuestas. Son de este período las convocatorias al Diálogo Social por el Empleo y al Diálogo Nacional sobre la Seguridad Social, con resultados múltiples en materia de legislación.

Para intentar formalizar a los trabajadores que se desempeñan en actividades de la economía informal, fue que en el año 2007 se amplía el alcance del Monotributo, cuya creación remite al año 2001. El Monotributo tiene como destinatarios a quienes realizan diversas actividades artesanales, micro-productivas de reducida dimensión económica, realizadas en pequeños locales o en la vía pública. A través del Monotributo el trabajador y su familia pueden acceder –de alcanzar los requisitos- a jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares, subsidios por enfermedad, entre otros beneficios. El titular puede acceder en forma opcional a su propia cobertura de salud, a la de su conyuge e hijos, previo al pago de aportes fijos.

Otros leyes de muy reciente aprobación y que tienden a contemplar las situaciones de los problemas de acceso al empleo y calidad del mismo de los jóvenes, y la situación de adultos mayores que tienen una prestación y se mantienen en actividad de manera informal es que recientemente se promulgaron la Ley de Empleo Juvenil (Nº 19.133) y la Ley de Jubilación Parcial (Nº 19.160) que compatibiliza empleo y pasividad bajo ciertas condiciones.

En síntesis, en Uruguay se registran niveles de cobertura activa que lo ubican entre los primeros lugares en Latinoamérica, una región que se caracteriza por poseer bajos niveles de cobertura en relación a la OCDE. Desde el año 2005 en Uruguay se ha experimentado una mejora permanente en diversos indicadores de cobertura, proceso que ayuda a la sostenibilidad del sistema solidario de seguridad social y a las mejoras de las prestaciones. A pesar de esto, el no registro a la seguridad social actualmente afecta a unos 435 mil trabajadores, concentrándose el mismo en determinados colectivos vulnerables. Las políticas activas de empleo, junto a la sofisticación de las políticas pasivas hechas a la medida de las necesidades de los diferentes colectivos, son elementos claves para continuar con la inclusión de trabajadores al sistema y por ende con la democratización del acceso a la seguridad social.


 

1 Las cifras presentadas, salvo que se aclare lo contrario, referirán a datos para localidades urbanas mayores a 5000 habitantes a los efectos de la comparación intertemporal.

 

Bibliografía Consultada:

• Arim, R. Amarante, V. “Diagnóstico del Mercado Laboral de Uruguay 2003-2008”, 2009.

• Amarante, V. Espino, A. “Informalidad y protección social en Uruguay. Elementos para una discusión conceptual y metodológica” – Serie Documentos de Trabajo-IECON DT 1/07, 2007.

• Bucheli, M. “Uruguay. La cobertura de la seguridad social en el empleo 1991-2002”- Capítulo V en “Protección Social y Mercado Laboral”- editor Fabio Bertranou- OIT, 2004.

• ERT-BPS. “Evaluación de la Ley 16.713 a 13 años de su implementación”, 2009.

• ERT-BPS. “19 años de Diálogo y Participación Social. Reafirmación y continuidad”, 2010.

• Mesa-Lago, C. “Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de seguridad social”, CEPAL, 2004.

• Rofman, R. Carranza, E. “La cobertura de la seguridad social en América Latina”- 2005.

• Rofman, R. “La cobertura de los sistemas previsionales en América Latina: conceptos e indicadores”- Banco Mundial, 2011.

• R. Rofman (Ed.) et al (2013) “Hacia un Uruguay más Equitativo, los desafíos del sistema de protección social” World Bank LAC. Disponible en www.bancomundial.org/uy

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