El inicio de la negociación estaba pautada por la iniciativa de avanzar en un “acuerdo de asociación” donde tenían protagonismo la cooperación y el diálogo político, con la UE como modelo de integración regional. Sin embargo, tras el estancamiento de la Ronda de Doha de la OMC y la disputa comercial con EE. UU., el enfoque derivó hacia intereses estrictamente comerciales.

El anuncio de cierre en 2019 fue posible por los cambios políticos en Brasil y Argentina, que abandonaron las antiguas “líneas rojas” del bloque. Estas líneas rojas tenían que ver con reclamar un trato especial y diferenciado, la apertura agrícola europea y limitar los subsidios en esa área, asegurar el espacio para políticas de promoción y protección industrial para MERCOSUR, mantener los compromisos en propiedad intelectual dentro de lo acordado en la OMC y resguardar de las compras públicas de la competencia europea. Aunque públicamente se dio por concluido el acuerdo en julio de 2019, el texto continuó bajo revisión.

El bolsonarismo, la pandemia y luego el regreso de Lula al gobierno de Brasil, marcaron una nueva etapa de negociación. Brasil logró mejoras en sectores estratégicos —como automotriz y minerales—, pero sin atender los impactos sobre otros países del bloque, para Uruguay, los compromisos en sectores sensibles - como el lácteo, la bebida o la química- no mejoraron respecto a 2019. Además, persisten riesgos estructurales: consolidación del perfil primario exportador, debilitamiento industrial y pérdida de margen para políticas regionales de desarrollo.

El contexto geopolítico explica este nuevo cierre del proceso. Para la UE, el acuerdo refuerza su autonomía estratégica frente a la guerra comercial global y asegura acceso a energía y minerales para su “transición verde”. Para el MERCOSUR, ofrece una salida política ante tensiones internas generadas por la tendencia a la orientación unilateral de la Argentina de Milei que busca un vínculo privilegiado con Estados Unidos, así como la insistencia de los últimos gobiernos de Uruguay de avanzar en la negociación externa. Además, para los gobiernos de MERCOSUR cerrar el acuerdo con la UE otorga un factor de reputación valorado en un contexto de incertidumbre comercial. Y Lula busca posicionar aún más su liderazgo regional siendo el principal artífice de esta firma. 

Con el fin de evitar la aprobación por los 27 parlamentos nacionales, la UE impulsa un Acuerdo Interino de Comercio, separado del Acuerdo de Asociación que incluye cooperación y diálogo político. Esta fórmula —ya usada en los acuerdos con Canadá y el Caribe—implica la entrada en vigor próximamente solo de la parte comercial.

El intercambio comercial actual refleja fuertes asimetrías: la UE es el segundo socio comercial del MERCOSUR (tras China), y las exportaciones del bloque son 81 % de productos primarios, mientras que 86 % de las importaciones desde Europa son manufacturas[1]. Los principales productos exportados por MERCOSUR a la UE fueron: petróleo y productos y materiales relacionados, alimentación para animales, café, té, cacao y especias, minerales metalíferos y chatarra y semillas y frutos oleaginosos. Por su parte, los principales productos europeos importados por parte de MERCOSUR fueron productos medicinales y farmacéuticos, la maquinaria y el equipo industrial en general, los vehículos y dispositivos eléctricos.[2] 

Los estudios europeos reconocen que el acuerdo beneficiaría a la producción primaria del MERCOSUR, en detrimento de sus sectores industriales de media y alta tecnología. Hasta el momento no se han conocido estudios de impacto oficiales realizados en nuestra región. 

Comercio de bienes: impactos y límites para la transformación productiva.

El acuerdo plantea serios desafíos para el modelo productivo de MERCOSUR, con riesgo de profundizar las estructuras existentes en lugar de transformarlas. 

Partimos de una estructura de comercio bilateral que desde el lado de MERCOSUR está fuertemente primarizada. La profundización de un modelo basado en el agronegocio (sojero, cárnico, forestal-celulósico) impacta negativamente en términos sociales y ambientales al agravar la degradación de ecosistemas y la pérdida de biodiversidad. Además, este modelo tiende a generar empleos de baja calificación y tecnología. 

El acuerdo, dominado por lógicas de liberalización, compromete a largo plazo la capacidad de los países para definir sus estrategias de desarrollo. El análisis del texto revela una ausencia de mecanismos efectivos para la transferencia de tecnología o la protección del derecho a desarrollar políticas industriales o productivas. Cabe mencionar que ante la incertidumbre sobre la entrada en vigencia del contenido en materia de Cooperación, no existirían obligaciones directas para que las inversiones europeas atendieran las necesidades de desarrollo en MERCOSUR. 

El TLC se enfoca en la regulación del comercio birregional recíproco, en lugar de negociar en términos de mercados regionales y oportunidades que fomenten la complementariedad productiva regional, clave para países de menor escala como Uruguay.

El acceso al mercado europeo para los productos clave de MERCOSUR no presenta mejoras significativas respecto al borrador de 2019. Las concesiones son limitadas y se introducen nuevas barreras.

Sector Agrícola

A pesar de ser el principal interés ofensivo de MERCOSUR, las condiciones son restrictivas:

Cuotas de importación: Los principales productos de exportación (carne, arroz, azúcar, miel, etanol) siguen sujetos a cuotas. Para la carne vacuna, se mantiene la oferta de 99.000 toneladas con arancel intracuota del 7,5% y arancel cero para la “cuota Hilton”[3] que corresponde a 10 mil toneladas de carne de alta calidad. Aún no se conoce cómo se distribuiría la cuota entre los países de MERCOSUR, y por eso no se conoce cuál sería el beneficio para Uruguay. 

Eliminación de derechos de exportación: Se obliga a los países de MERCOSUR a eliminar impuestos a la exportación en productos clave (soja en Argentina, cueros en Uruguay), limitando herramientas de política productiva y fiscal. Brasil logró preservar la posibilidad de introducir impuestos a las exportaciones para algunos productos minerales y tierras raras (bienes altamente codiciados para la transición tecnológica), aunque preservando una preferencia para la UE en ese caso. 

Salvaguardia agrícola unilateral de la UE[4] ¿protección reforzada? Recientemente se conoció que la UE implementará un Reglamento interno que crea una salvaguarda reforzada y unilateral para sus productos agrícolas sensibles (carne, queso, arroz, etc.). Este mecanismo, más rápido y estricto que el previsto en el tratado, opera como una barrera de entrada adicional y podría ser violatorio del principio de buena fe del acuerdo.

Sector Lácteo

Este sector enfrenta una competencia potencialmente dañina debido a los subsidios europeos. Se establecen cuotas recíprocas para quesos, leche en polvo y fórmula infantil, con liberalización gradual de aranceles en 10 años. La potencial competencia con productos europeos, subsidiados y altamente competitivos, ha generado preocupación en el MERCOSUR. En particular en Uruguay, más del 70% de la producción láctea se destina a la exportación, y el MERCOSUR es el primer mercado de exportación con entre 30 y 40 % de las ventas.[5] La eventualidad de competir con productos europeos por el mercado brasilero genera mucha preocupación por parte de una industria que ya atraviesa por una crisis. 

Sector Automotriz

Si bien Brasil negoció intensamente este capítulo y se lograron aumentar los plazos de liberalización para la producción regional, el acuerdo sigue representando claro beneficio para las exportaciones europeas, con la Asociación de Fabricantes Europeos (ACEA) esperando triplicar sus ventas en 15 años.[6]

Se establecen plazos de desgravación total de 15 años para vehículos a combustión, 18 años para eléctricos e híbridos, y hasta 30 años para nuevas tecnologías. Ventaja inicial para la UE: A pesar del plazo extendido, para vehículos eléctricos el arancel se reduce drásticamente desde el día uno, pasando del 35% al 25%.

Salvaguardia específica: Se incluye un mecanismo de salvaguardia para el sector que puede activarse ante un "perjuicio" (no necesariamente grave) causado por el aumento de importaciones, con una duración máxima de 5 años.

Compras Públicas

Este capítulo es altamente sensible, ya que limita el uso de las compras del Estado como herramienta estratégica para el desarrollo nacional. En Uruguay, las compras públicas representan entre el 11% y el 13% del PBI.[7] 

Principio de Trato Nacional: El acuerdo obliga a dar a los proveedores, bienes y servicios de la UE un trato no menos favorable que el otorgado a los nacionales, restringiendo la capacidad de priorizar empresas locales. Uruguay abre las compras de Presidencia, Ministerios, Poder Legislativo, Poder Judicial y otras entidades como ANEP, BROU, BSE, Udelar y UTEC. Además, se preserva el "Programa de Compras Públicas para el Desarrollo" (industria farmacéutica, textil, etc.) y se excluyen adquisiciones de petróleo, energía y ganado, entre otros. Por otra parte, nuestro país se compromete a realizar consultas dentro de dos años luego de la vigencia del acuerdo, para abrir las compras estatales de los gobiernos departamentales. 

Para dimensionar los riesgos de los compromisos asumidos por Uruguay, es necesario preguntarse qué tipo de empresas hoy proveen bienes y servicios al Estado y cuántas son nacionales o PyMEs. Sólo las incluidas en el Programa de Compras Públicas para el Desarrollo quedarían protegidas, mientras que el resto enfrentaría la apertura a la competencia europea. El acuerdo prevé que Uruguay habilite la participación de empresas europeas en licitaciones públicas a partir de montos de 290 mil dólares (que descienden progresivamente hasta 178 mil en el año 16) y de 7,7 millones de dólares para obras de construcción desde la entrada en vigor del tratado.[8]

A diferencia de la UE, ningún país de MERCOSUR forma parte del Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC, por lo que este TLC establece un precedente de liberalización sin compromisos multilaterales previos. Brasil abrió a la competencia europea las compras de los niveles subnacionales, lo que significa un mercado muy apetecible para la UE. Además, este capítulo es un ejemplo de la perforación del MERCOSUR en favor del mercado europeo, ya que el MERCOSUR cuenta con una política regional en relación a las compras públicas, pero no está vigente para todos los socios sino para Brasil y Uruguay, únicos países que ratificaron el Protocolo. Este protocolo puede transformarse en una herramienta formidable para el desarrollo de integración regional y complementación productiva que sería un gran impulso para Uruguay en su inserción en la región. La postura de Brasil en la renegociación de los compromisos de este capítulo, preocupado por su potencial para el desarrollo nacional, puede ser una oportunidad para instalar la agenda regional sobre las compras públicas. 

Propiedad Intelectual

El acuerdo fortalece la protección de los derechos de propiedad intelectual, beneficiando principalmente a la Unión Europea en lo que respecta a la protección de las denominaciones de origen sobre sus productos. Se protegerán en el MERCOSUR más de 350 Indicaciones Geográficas (IG) de la UE (vinos, quesos, bebidas espirituosas), mientras que el MERCOSUR sólo protegerá poco más de 200. Esto consolida la ventaja comparativa histórica de Europa en productos con denominación de origen.

Servicios y Establecimiento

Este capítulo liberaliza el comercio de servicios, incluyendo la inversión necesaria para prestarlos ("establecimiento"). Su redacción genera preocupaciones sobre la soberanía regulatoria y la protección de los servicios públicos.

Exclusión de servicios públicos: La definición para excluir a los servicios públicos de la liberalización que marca el acuerdo es muy restrictiva. Solo ampara a aquellos "prestados en ejercicio de facultades gubernamentales" que no tengan fines comerciales ni compitan con otros proveedores. Muchos servicios públicos en Uruguay cobran tarifas y compiten en ciertos segmentos, por lo que podrían quedar desprotegidos y expuestos a presiones de privatización.

Prohibiciones de limitar el acceso a mercados. Para los sectores comprometidos, se prohíbe limitar el número de proveedores, el valor de las operaciones, la participación de capital extranjero o el número de empleados, restringiendo herramientas clave de política industrial.

Telecomunicaciones

El acuerdo obliga a garantizar el acceso a "instalaciones esenciales" en términos "razonables y no discriminatorios". Esto implica que empresas públicas como ANTEL deberán poner su infraestructura a disposición de competidores privados. Esta obligación podría entrar en conflicto directo con estrategias de desarrollo nacional que buscan fortalecer el rol de las empresas públicas y la soberanía en un sector estratégico como las telecomunicaciones.

Comercio Electrónico

Esta sección refleja la agenda de las grandes empresas tecnológicas ("Big Tech"). Establece reglas que limitan la capacidad de los Estados para regular la economía digital. Por ejemplo, se prohibe el establecimiento de derechos aduaneros, es decir, no se podrán aplicar aranceles a las transmisiones electrónicas, impidiendo una fuente de ingresos y una herramienta de política industrial. Además, se prohíbe exigir autorizaciones para la prestación de servicios por medios electrónicos, eliminando barreras de entrada pero también controles regulatorios.

Las cláusulas de protección al consumidor y a la privacidad de datos son débiles, y las excepciones por "orden público" son ambiguas y han demostrado ser ineficaces en otros tratados.

Aunque positivamente no se incluyeron prohibición de exigencias sobre acceso al código fuente o transferencia de tecnología, el capítulo establece una revisión obligatoria en 3 años, lo que probablemente conducirá a una mayor desregulación.

Empresas Públicas

El tratado exige que las empresas estatales con actividades comerciales operen bajo "consideraciones comerciales", es decir, con una lógica de mercado y ánimo de lucro. Esta obligación presiona a las empresas públicas a abandonar su función social y de servicio al interés general. Empresas extranjeras podrán cuestionar las operaciones de las empresas públicas del MERCOSUR si consideran que no actúan con esta lógica de mercado.

A diferencia de Brasil y Argentina, que negociaron excepciones para empresas específicas o de nivel subnacional, Uruguay no ha asegurado exclusiones particulares. Esto abre la pregunta sobre la incidencia de nuestras empresas públicas como pilares del desarrollo y garantes de derechos fundamentales.

Comercio y Desarrollo Sostenible

Este capítulo es en gran medida simbólico, con un lenguaje débil y no vinculante. Utiliza términos como "las partes deberían" o "se esforzarán", lo que convierte sus disposiciones en voluntarias y sin mecanismos de sanción efectivos. Las cláusulas laborales, aunque mencionan a la OIT, han demostrado ser ineficaces para proteger los derechos de los trabajadores/as en otros acuerdos similares, por ejemplo, con los países de América Central o el Área Andina. Por otra parte, el acuerdo desconoce la institucionalidad para el diálogo social regional que tiene el MERCOSUR - el Foro Consultivo Económico y Social-, incluso desconoce la articulación con instancias de diálogo de la UE, al establecer un mecanismo de participación social estandarizado que no necesariamente pondera la legitimidad de los actores sociales convocados. 

El texto promueve la "responsabilidad social empresarial" a través de instrumentos voluntarios, mientras la UE se opone en foros de la ONU a un Tratado Vinculante sobre Empresas y Derechos Humanos. 

Por otro lado, como resultado de la renegociación impulsada por Brasil, se incluyeron dos elementos más robustos y que respetan la autonomía regulatoria de las partes: un compromiso legalmente vinculante para detener la deforestación para el año 2030 y una cláusula que establece el Acuerdo de París como un "elemento esencial", permitiendo la suspensión del TLC si una de las partes se retira del pacto climático. Caben ciertas dudas sobre si esta cláusula podrá hacerse realidad ante un gobierno abiertamente negacionista como el de Javier Milei. 

Reflexiones finales

El proceso de negociación y revisión del acuerdo MERCOSUR–UE se ha desarrollado con una notoria falta de información pública, transparencia y debate social. No se han difundido estudios oficiales de impacto ni se ha promovido una discusión abierta sobre las implicancias económicas, sociales y ambientales del tratado. Esta ausencia de participación democrática impide valorar adecuadamente los compromisos asumidos por Uruguay y sus consecuencias sobre la soberanía regulatoria y el modelo de desarrollo nacional.

El texto del acuerdo evidencia una primacía de la liberalización comercial sobre una mirada real de desarrollo con justicia social, económica y ambiental. Las disposiciones en materia de trabajo y desarrollo sostenible son no vinculantes, limitándose a recomendaciones sin mecanismos de cumplimiento ni sanción. 

Más allá del mencionado factor reputacional que identifican los gobiernos de MERCOSUR ante la firma del acuerdo, lo cierto es que se trata de un acuerdo que se reafirma en las posiciones negociadoras nacionales y no confirma la idea de que la vigencia del acuerdo fortalece la integración regional y no en una mayor fragmentación. No existe contenido explícito del acuerdo formulado en el sentido de profundizar la integración regional y existen preguntas abiertas sobre la construcción de políticas públicas regionales que preparen al MERCOSUR para enfrentar los impactos negativos y aprovechar las oportunidades que se abran con el tratado. 

Viviana Barreto - Natalia Carrau 

REDES - Amigos de la Tierra Uruguay